从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府/程似锦
时间:2024-07-04 14:44:50 来源: 法律资料网 作者：法律资料网 阅读：8238
从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府
川大03级法硕 程似锦
一、近日看了一期中央台的[今日说法]栏目，说的是发生在北京市房山区一个行政村的民选村长王某由于某些原因被当地乡政府直接撤去职务的事情！王某始终认为乡政府这样的行为是违反法律的，在向上级政府反映意见未果的情形下，又向法院起诉，却被法院驳回！原因是根据[行政诉讼法]第十一条 、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”法院认为该乡政府的具体行政行为不含在[行政诉讼法]的受案范围内，因此不予受理！该村长王某对该裁定不服，又向上诉至中级法院，最后中级法院驳回其上诉，维持原判裁定！
二、在此我门姑且不考虑本案的结果会如何，但我们首先可以根据法律判断出该乡政府的行为是否合法！根据我国[宪法]第一百一十一条 ：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”可见我国宪法已将村民委员会性质定位为基层群众性自治组织，而非一级政府机关。又见[村民委员会组织法]第十六条： “本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”同时[村民委员会组织法]对村民委员会和基层政府关系只作如下规定：第四条“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显而易见，我们可以得出乡政府按照自己的意愿撤消该村长的具体行政行为是违反法律的，村民自治权是宪法赋予公民管理社会、国家事务的民主权利。乡政府的具体行政行为正是侵犯了村长王某依法享有的民主权利。从情理上看乡政府撤消王某的职务也是违背村民的意愿，因为村民遵照法律按照自己的意愿选出他们认为能代表自己利益的人-王某担当村委员会主任，即使罢免王某的职务也应当根据法律由村民自己来决定，而不是乡政府！有权利就有救济，否则权利对公民来说将是镜中花、水中月！对于王某个人来说，虽然在从行政诉讼的方面无法保护自己的合法权利，但根据[村民委员会组织法]第二十八条： “地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”王某可以从人大监督的方面寻求问题的解决和保护自己的权利。
三、象本案中乡政府的行政行为侵犯公民的民主权利的事例在中国不可谓不多！似乎成为我们司空见惯的！随着民众权利保护意识的觉醒，“民告官”的现象也不断的出现在我们的视野里。然而，为什么在当今中国基层政府和公民之间纷争不断？为什么两者之间不能形成一个良好的互动关系呢？从人类宪政历史看，宪法的产生就是为了限制和削弱政府的力量，变权力无限的政府为一种服务大众的“工作机构”，这样政府才能摆正自己的“社会位置”。它对民众的传统风格即压迫性和强制性才会大大减少，而这一点正是法治下的阳光政府所必需的。如何才使我们的政府是法治下的阳光政府呢？除了在整个国家实行宪政体制外，我想更应该从行政法的角度对政府行为做出具体的规范。行政法的核心观念就是依法行政。而依法行政对政府的要求具体应有以下几点：
（一）、在政府和公民之间建立一种法律上的权利和义务关系，这是民权保护和社会契约理论及法治主义历来坚持的信条；
（二）、将国家行政机关行使权力，进行行政管理的活动法律程序化，即“行政法治”。行政法治不仅对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能够有效的维护法律秩序，借以保证社会的正常进步和社会成员生活的不断改善。这是“行政法治”的在文明社会的应有内涵和要求；
（三）、政府守法即行政权有效，违法越权即行政行为无效。在这里我们可以归纳出两个关键的理念：1、行政权是法定限制的，行政法就是控制政府权力的法；2、行政法的社会管理职能是其次的，它不是政府为其管理而制定的“活动法”，它是全社会认可的规范政府并由政府去执行的法。政府机关始终处于行政法之下，尽管不少行政法规和条例是政府机关代为起草或制订的，行政法中的精神实质“依法行政”却决定了政府只能执法和护法的地位；
（四）、政府对自己的不法行为或行政措施不当，对行政相对人合法权益譬如人身或财产造成损害，应当进行及时和足够的补偿。从这一信条出发，政府对社会及社会成员的承担相应的法律义务的原则也就被确立下来；
（五）、政府应当是为民众服务的，否则民众没有必要去花一大笔钱去供养一个庞大的公务员队伍。政府对社会文明和财富增长负有直接的责任，因此对税收、财务收支、公共事业管理、基础工程的建设及公有财产、土地资源的调配和使用必须公开透明又讲究实效。这一思想体现了法治下阳光政府存在的价值必须是以为民众服务为其精神内涵；
总而言之，在依法行政观念的支持下，社会对政府的要求也从近代的“管的最少的政府就是最好的政府！”转变到当代“政府就是服务”。无论如何，随着整个社会的进步，政府必须把为民服务的效率和尊重个人合法权益的服务态度要求并提。只有这样，我们的政府才能做好自己的转型，彻底清除传统的“官本位”思想，把自己的定位于服务社会、服务为民之上。改以往的管理型政府为服务型政府，也就是既要做到行政活动科学性即追求实效，又要做到行政活动的民主性即尊重公民的合法权益，从而成为真正意义上的法治下的阳光政府！
坚定信心，克服困难，努力推进法官队伍职业建设
实现法官队伍职业化，对于建设社会主义现代化法治国家，完善社会主义市场经济体制，促进先进生产力和先进文化的发展，维护广大人民群众的根本利益，将会产生巨大影响；对于法官适应审判工作专业化要求，自觉抵制腐朽思想的侵蚀，实现“公正与效率”工作主题，有着重大而深远的历史意义。
1、审判管理行政化
法院的行政管理与审判管理相混淆，导致案件决定权的归属按照行政职务高低来确定，形成行政权动作方式在法院审判权动作方式上的翻版—等级裁判体系。
2、审判权行使地方化
受管理体制历史沿革的影响，法院在处理审判职能与非审判职能、法律利益与地方利益之间的关系上难以消除地方色彩，容易以法律之外的权力与权威确定其功能指向，导致地方保护形成带有普遍性的客观存在。
3、法官群体职业素质的大众化
表现在三个方面：（1）政治素质亟待提高，不能很好地把忠实于法律与实现具有司法政策目标意义的党的路线和方针有机地结合起来。（2）专业化水准不高，无法形成“法律解释共同体”，裁决的形式合理性与实质合理性不能很好地统一起来；（3）职业道德水准不高，自律意识不强。
4、法院对法官职业化的改革代价承受能力有限
法官职业化使法院直接面临着两方面的无法回避的代价选择，一方面，法官职业化使制度内利益尤为法官获得自身利益的基本来源；另一方面，法官队伍过于庞大，知识背景参差不齐，加大了维系法官队伍这一价值共同体的难度，这就需要精简法官队伍。目前在法官职业化建设过程中，法院还是能有所为的，主要是通过提高法官的素质及建立相对科学的审判权运行新机制，从而为促进法官职业化建设的进一步展开奠定基基础性基础。
（1）法官动态管理机制。
（2）责任型审判权内部监督机制。
（3）考评机制。
（4）培训机制。
（5）流程管理机制。
（6）法院内部管理机制。
根据肖扬同志的指示精神，当前，我们应当重点做好以下五个方面的工作：
1、统一思想认识
我国是一个实施依法治国方略不久的国家，传统的人治观念还根深蒂固，不少领导同志对法官职业化建设的重要性和必要性认识不足，他们不承认法官职业的特殊性。
2、加强试点调研
法官制度改革的政策性很强，也涉及到现职法官的切身利益。再加上我国东西部地区发展极不平稳，不仅经济发展速度相差很远，在人才储备方面也相差悬殊。
3、急取政策支持
法官职业化建设需要有政策支持需要得到党委、人大、政府的支持。
4、抓好法官遴选工作
最高人民法院已就加强和改进法官遴选工作发出了通知。把好入口关，提高法官遴选质量，是法官职业化建设的基础性工作。
5、合理分类分流
法官职业化建设当中的一个重要问题，就是对法院现有人员如何分类分流。首先要对法院的人员实行科学地分类管理。
我们必须面对现实，面向未来。要按照事业化的要求，对现有法官队伍进行整合和充实。
北安法院 杨亚新
从邓小平同志法制思想中的司法独立到现实中的李慧娟事件
姬晓红 中国政法大学研究生 100088
一、李慧娟事件基本情况简介
李慧娟事件的起因是一宗种子纠纷的“小”官司，该案于2003年1月25日开庭审理，李慧娟是此案的审判长。
2001年5月22日，汝阳县种子公司（简称汝阳公司）委托伊川县种子公司（简称伊川公司）代为繁殖玉米杂交种子，并约定由汝阳公司全部收购，但伊川公司却未按合同的约定将繁殖后的种子卖给汝阳公司，而是以高价卖给了其他公司。双方对此基本事实都没有争议，争议的焦点在于追究伊川公司违约责任时其赔偿的数额到底应该依据市场确定价还是按政府指导价来计算。汝阳公司主张按双方合同约定价格来赔偿，即接收种子的价格为基地收购价加代繁费，大约为七十万元。而伊川公司主张以《河南省农作物种子管理条例》（以下简称《河南种子条例》）三十六条的规定为依据，即“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格，不得随意提价”。这样算出的即使伊川公司履行合同，汝阳公司的可得利益最多也就是2.5万元。（2003）洛民初字第26号民事判决书采纳了汝阳公司的观点。参照当年该玉米种子在两地的批发价格，在扣除成本及代繁费后，确定为计算汝阳公司预期可得利益的单位价格，据此判伊川公司赔偿汝阳公司经济损失597001元。判决后双方均不服，上诉至河南省高级人民法院。
但就在这起普通的民事纠纷尚未经终审审理完毕之时，该判决书中的一句话却已使该案的审判长李慧娟惹祸上身。这句话是这样的，“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效．．．．．．”。2003年10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为“实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权．．．．．．是严重违法的行为”。此后，河南省人大常委会分别向省高级人民法院和洛阳市人大常委会发出上述通报，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为做出认真严肃的处理，请洛阳市人大常委会纠正洛阳中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。
根据省市人大常委会提出的处理要求，洛阳中院党组于2003年11月7日作出书面决定，分别撤销了李慧娟审判长的职务，并免去了李慧娟的助理审判员资格。同月13日，洛阳市人大常委会副秘书长王卓林在接受《南方周末》记者采访时证实，对李慧娟的处分需要提请人大常委会讨论，现在尚未履行这一法定程序。
二、邓小平同志法制思想中包含着司法独立内容
李慧娟事件一时间导致“洛阳纸贵”，法理专家、行政法专家、民法专家等许多大牌人物分别登台亮相，各抒己见。本人在此并非不自量力的想表达那些深奥的理论，仅是想从邓小平同志当年所主张的司法独立说起，简单的谈一谈随着社会的发展，我国在司法独立道路上遇到的新的问题和挑战。
司法独立是从资产阶级政权确立以来被不同国家所普遍接受的重要的法治的原则，其基本含义在于，国家司法机关在司法过程中，只服从法律，而不受其他组织和个人的指挥和干扰。建国后，这项原则虽然明文载入1954年宪法：“人民法院独立进行审判，只服从法律”；也曾得到国家领导人的充分肯定：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。”但是长期以来，由于司法独立与党对司法工作领导的关系等问题未能真正解决，所以，这项原则也没有得到不折不扣地执行。在不同历史时期，一些党的组织，国家机关，领导干部等干扰司法工作的情况时有发生，使司法机关本身的形象和国家法律的权威性，都受到了不应有的损害。
进入新时期以后，邓小平认真总结了历史的经验教训，深刻地认识到，维护国家的尊严与权威，贯彻执行法律面前人人平等的原则等，都同坚持司法独立有着不可分割的内在联系：没有司法独立的保障作用，法律就不会具有应有的尊严与权威；法律面前人人平等，也会变成一句痴人说梦般的空话。基于此，他在多次讲话中，都明确表示反对任何人干扰司法机关的工作，支持司法独立。比如，1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，严肃地指出：“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施。”又如，1986年在一次中央政治局常委会上，邓小平在谈到在全体人民中树立法制观念时指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪委的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”在这些讲话中，邓小平直截了当地指出了党组织也不应干预司法工作的问题。这对于我们党和国家在今后漫长的岁月里，坚决彻底地执行司法独立原则，以及邓小平关于厉行法治，坚持依法治国的思想，都有着十分重要的现实意义和恒久的历史意义。
三、从李慧娟事件思考我国的司法独立
综上所述，小平同志坚持司法独立的旗帜是非常鲜明的。然而当前要解决司法独立，其现实的复杂性可能和小平同志当年提出司法独立这一观点时的历史背景复杂性有过之而无不及，这是因为时代进步了，人们的权利意识提高了，因此对司法独立的要求也就更上一层楼了。因此今天提倡的司法独立和小平同志当年所提出的司法独立虽然基本思想相同，但是却需要新的法律制度予以完善。从某种意义上说，李慧娟事件的出现虽然有它的偶然性，但是在一定程度上又有着一定的历史必然性，这一事件催促着我国的司法改革要进一步的加快步伐。因为它给我们提出了两个尖锐的问题：上一级人大是否有权要求法院和下级人大就某一个具体的判决处分法官？法官没有违宪审查的权力能够真正的实现司法独立呢？
一般而言，司法独立既要实现外部独立同时也应该包括实现内部独立。（1）外部独立即法院独立，包括形式独立和实质独立。法院的形式独立是指法院作为一个机构的独立，它独立于其他国家机关、社会团体、政党、社会组织、个人，独立于社会；法院的实质独立，是指法院可以自由地作出裁判，而不受任何外在的先决条件的影响。法院依法独立行使审判权是法治的标志。（2）内部独立即法官独立，是指法官能够独立地依法审案，不受其他任何组织和个人，包括法院内部的组织和个人的非法干涉。“法官除了法律就没有别的上司……独立的法官既不属于我，也不属于政府”。
要做到司法的外部独立，主要是正确理解法院同党委的关系、法院同人大的关系、法院同政府的关系以及法院同其他国家机关的关系。具体到本案，我主要讨论一下法院和人大的关系。首先，根据宪法的有关规定，我们清楚的知道，人大是国家的权力机关，它对国家的司法机关具有监督作用，行政机关和司法机关的主要领导都要由人大选举产生。但是从分权制衡角度而言，任何一个机关都应该受到监督制约，作为立法机关即权力机关的人民代表大会的权力也不应该是不受任何限制的，但是我国至今并没有有关人大权力制约的相关立法，这不可不说这是立法中的一个漏洞。其次，人大对司法机关的监督到底是什么样的监督也是一个值得探讨的问题。在这里我们应当明确这样几个问题：其一，关于人大对司法机关的监督应仅限于在严格遵守宪法和正确适用法律为其监督的宗旨和出发点的范围内。其二，国家权力机关实行司法监督，应当是运用其法律监督机关，即人民检察院对法院的审判活动进行监督，而不应该直接对其发布命令。其三，人大的监督主要应是事后的、一般的监督，而不应是对个案的直接监督，不应当对某个具体案件提出处理意见，并要求法院照办。如果做不到此三点，那么就可能导致权力机关对司法独立的干涉。
在对待司法独立是否要做到内部独立的问题上，《中国法学会宪法学研究会’９８年会综述》的大多数与会者不同意法官独立这种提法，其依据是法官独立没有宪法和法律上的依据。在目前的司法体制下过多强调法官独立反而会助长法官专断、加剧司法腐败。但本文认为要做到司法独立，法官独立是一个不可逃避的问题。不实现法官的独立，法官就不会毫无顾虑的秉公执法，就不会有强烈的责任感和使命感，虽然由于现实的很多原因实现法官的独立会在短期内产生一系列的消极问题，但决不能因此而裹足不前。而要实现法官的独立，违宪审查制度势在必行，这也是这一事件对我国现行立法体制所提出的另一个课题。违宪审查又称司法审查是西方国家通过司法程序来审查和裁决立法和行政是否违宪的一种基本制度。这种制度在二次世界大战前，主要实行于美国，战后为许多西方国家所采用。目前在世界上主要有三种违宪审查的模式，即立法机关模式、专门机关模式和普通法院的模式。至于我们国家采取哪一种模式是一个需要详加分析和论证的另外一个问题，在此本人只是强调将违宪审查制度迅速提上立法日程。因为在我们司法领域，经常令法官棘手的是在审案过程时，法官不仅对地方人大所制定的法规适用中没有审查的权限，而且它也很难从人大以外的其他机构得到一个正式的说法，所以导致法官为了给自己减少麻烦会很自然的使用地方法规，最终导致地方保护主义的司法不公现象的出现，而法官也由国家的法官沦为地方的法官。