财政部 国家建委等


基本建设拨款暂行条例

1979年11月8日，财政部/国家计委/国家建委

第一章 总 则
第一条 为了加强基本建设拨款监督，保证完成国家基本建设计划，提高投资效果，特制订本条例。
一切用于基本建设的资金，包括国家预算拨款，以及各地区、各部门和企业单位的自筹资金，均由中国人民建设银行按照本条例的规定监督拨付。
第二条 各部门、建设单位和施工企业要按照经济规律办事，建立严格的经济核算制，切实做到设计有概算，施工有预算，成本有核算，竣工有决算，节约使用人力、物力和财力，保证在批准的概算以内多快好省地完成建设任务。
第三条 各级建设银行要贯彻执行“发展经济，保障供给”的财经工作总方针，坚持“生产与节约并重”的原则，严格按照基本建设程序、国家基本建设计划、财政预算和建设进度办理拨款，切实保证资金供应，努力为基本建设服务；对国家计划外的基本建设，坚决拒绝拨款，充分发挥促进和监督作用。

第二章 拨款的依据和程序
第四条 所有建设项目都必须按照基本建设程序办事。建设单位应将计划任务书和初步设计的批准文件，连同批准的设计概算送建设银行，作为拨款的依据。
各级计委、建委和主管部门在审批建设项目的计划任务书和初步设计时，应当通知建设银行参加。
对于地质和资源不清、工艺技术不过关、生产所需原材料和燃料动力不落实、产品无销路、污染问题未解决，建成后不能正常生产的建设项目，建设银行应当会同有关部门研究并报上级机关审定；如果情况属实，在报经总、分行批准后停止拨款。
第五条 年度基本建设计划，是确定年度基本建设任务、安排年度基本建设预算拨款的依据。凡是没有批准初步设计和概算的建设项目，不能作为施工项目列入年度基本建设计划。
主管部门批准下达建设单位年度基本建设计划时，应当抄送开户建设银行（以下简称经办行）一份，据以办理拨款。
第六条 年度基本建设工程项目表，为建设单位具体安排年度内进行建设的工程项目及其投资额的文件（附表式）。建设单位要根据年度基本建设计划、设计概算和施工图预算编制年度基本建设工程项目表送经办行一份。经办行按照下列要求进行审查：
（一）年度基本建设投资额，不得超过批准该建设项目的年度投资额；
（二）工程项目名称、建设规模、建筑标准等，应与批准的初步设计和概算相符；
（三）投资的分配，应当根据集中力量打歼灭战的方针，保证重点，按照计划进度，安排落实，不留缺口。
对任意改变建筑标准、扩大建设规模，以及搞计划外工程的，应坚决制止，不予拨款。
年度基本建设计划附有上述项目表的，建设单位可不另编送。
第七条 施工图预算是确定建筑安装工程造价，结算工程款和考核工程成本的依据。施工企业应将施工图预算送经办行一份。建设银行要协同有关单位，根据规定的造价标准、预算定额、费用标准和材料预算价格等审查施工图预算，核实工程造价，并且按照审查后的预算监督拨款。
第八条 年度基本建设财务计划，为确定年度基本建设预算拨款的文件。建设单位要根据批准的年度基本建设计划编制年度基本建设财务计划，送经办行审查签注意见，经主管部门审核汇总报同级建设银行审查。建设银行在财政预算确定的基本建设拨款范围内，分别对各部门成立年度基本建设支出预算。预算的追加或核减，通过财政部门办理。
各主管部门在核定的年度基本建设预算拨款范围内，批准下达建设单位的年度基本建设财务计划时，应抄送经办行一份。各级建设银行在计划年度内拨给各部门和建设单位的资金，不得超过核定的年度基本建设支出预算。
第九条 各部门在核定的年度基本建设支出预算范围内，根据建设进度和实际需要，分次提出拨款计划，经同级建设银行核定后，据以向建设单位分配拨款限额，建设单位在拨款限额范围内按照规定向经办行支用款项。对于没有拨款限额，或者超过拨款限额的，建设银行不得拨款。
第十条 各地区、各部门和企业单位用于基本建设的自筹资金，在建设银行专户存储，先存后用，由建设银行监督拨付。人民银行不办理基本建设拨款。
第十一条 建设银行应以本条例第四条至八条规定的各项文件为依据，在基本建设拨款限额内办理拨款。如果各项文件或者部分文件尚未批准，可以按照下列规定结合实际情况掌握拨款：
一、年度开始后，国家基本建设计划尚未下达前，可以按照隶属关系，暂凭国务院各部或各省、市、自治区计划委员会下达的季度基本建设计划拨款。
二、国家年度基本建设计划所列新开工项目，计划任务书已经批准，初步设计和概算尚未批准的，可以拨付必需的施工准备费用；没有施工图预算的，可以暂按概算拨款并限期编送。
三、对于列入国家长期或年度基本建设计划，或经国家计委、国家建委审定的施工预备项目和规划设计项目，可以拨付年度计划中规定内容所需的费用。
四、建设项目的累计拨款支出超过总概算时，经办行要督促建设单位修正概算，限期报批。逾期不办修正手续的，对超过部分，经办行可以拒绝拨款。
第十二条 各项拨款依据的内容如有变更，应报经原审批机关批准，并通知经办行。

第三章 对建筑安装工程的拨款
第十三条 建设单位和施工企业应根据有关规定签订工程合同。工程合同要订明工程项目名称、工程价值、开竣工日期以及备料款额度和工程款结算方式等，明确双方经济责任。
建设单位将工程合同副本送经办行。经办行根据有关规定进行审查。如有不符，通知建设单位、施工企业进行修正。经办行按照工程合同和施工图预算办理拨款，并监督建设单位和施工企业履行工程合同。
第十四条 施工企业所需备料周转资金，凡是实行地区统一供料体制的，可以由财政部门拨给流动资金，或者由建设银行贷款；没有实行地区统一供料体制的，由建设单位拨给备料款。全部材料的周转资金，一般不得超过当年建筑安装工作量的25％。对于大量采用预制构件的，可以适当增加。具体额度，由建设银行省、市、自治区分行根据不同性质的工程和工期的长短分类确定。建设单位拨付的备料款，应根据周转情况，陆续抵充工程款。凡是不具备施工条件的，不得拨给备料款。施工企业收取备料款两个月后仍不开工的，建设银行有权将备料款收回。
施工企业需要超定额储备材料的，可以按照规定向建设银行申请短期贷款。
建设单位经主管部门分配下达的建筑材料指标，原则上应当划交施工企业管理，到货后由施工企业付款。建设单位自行备料的，施工企业不应重复收取备料款。
施工企业承建的挖潜改造工程，其备料款额度，由双方商定。
第十五条 建筑安装工程款，要按照完成多少工程给多少钱的原则拨付，每月由施工企业提出已完工程月报表连同工程款结算帐单，送建设单位和建设银行办理已完工程款的结算；工程竣工后，办理竣工结算。拨给施工企业的工程款和备料款，要与工程进度相适应，并应保留适当的工程尾款，俟工程全部竣工验收后结清。
第十六条 建设单位和施工企业要认真执行经济合同，遵守结算纪律。双方的经济往来，要通过建设银行办理结算，不准拖欠，无故拒绝付款的，建设银行有权从他们的帐户中扣款清偿。
第十七条 集体所有制施工单位，由各级基建主管部门归口管理，统一安排施工任务，并向当地建设银行提供主管机关批准证件，据以开立帐户，接受建设银行的检查监督。流动资金不足时，可以按照规定向建设银行申请短期贷款。
集体所有制施工单位承包的基建工程，要严格执行统一的预算定额、材料预算价格和各项取费标准，编制工程预算，签订工程合同，并遵守拨款制度和结算纪律。

第四章 对设备和材料的拨款
第十八条 建设单位订购设备和材料，要按照批准的基本建设计划、设计所附主要设备、材料清单和概算、施工图预算签订订货合同，列明名称、规格、数量、价值、交货时间等，并经订货单位财务部门签章同意。建设单位应将年度设备投资明细计划和订货合同付本送经办行。
第十九条 建设银行要按照有关文件审查订货合同，监督执行合同。对于因设计变更或者基本建设计划调整而不需用的设备材料，建设单位应及时调整订货合同，办理退货手续。对于应退货而不退货的，设备材料到货后，经办行要按照合同规定，执行结算纪律，因此而影响计划内工程用款，概由建设单位自行负责。对于盲目采购设计以外的设备材料，建设银行有权拒绝付款。
预安排生产的大型成套设备，订货部门应通知建设银行审查签证。未经签证的，不得安排生产，建设银行不得拨款。
第二十条 设备材料货款，要坚持钱货两清的原则，严禁预付货款。制造期在六个月以上的大型专用设备（以单台计）和船舶，可以在投料生产以后，按照实际制造进度分次付款，并保留10％的尾款，俟交货时结清。
第二十一条 设备材料订货的供需双方要严格遵守国家物价政策。国家有统一价格的，要执行统一价格。非定型设备，国家没有统一价格的，可以参照同类产品价格计算，或者按照有关规定正确计算，并报经有权机关批准后执行。地方建筑材料，供货单位要执行地区规定的统一价格。
对于违反政策，不执行规定，抬级抬价等高估部分，建设银行有权拒绝拨款。
第二十二条 建设单位为以后年度储备需要安装设备所需资金，按以下方式管理：（一）实行预算拨款。根据年度基建投资、利用现有库存物资以及以后年度工程的设备到货等情况，核定为以后年度储备设备款，由各部门统筹安排，包干使用。（二）实行银行贷款。主管部门和建设单位提出贷款计划，经建设银行审查后给予贷款。
第二十三条 建设单位到外地采购物资，要编制外地采购计划，经经办行审查同意，随同资金寄往采购所在地建设银行，按照当地采购物资的规定和采购计划监督拨款。年终前，应将结余的资金退回汇出单位。
第二十四条 进口成套设备项目设备款的拨付办法，另作规定。

第五章 对工资和其他费用的拨款
第二十五条 建设单位和施工企业要严格执行批准的工资基金计划。建设银行要按照批准的工资基金计划拨款，超过工资基金计划的，不得拨款。
第二十六条 建设单位的管理费、土地征用费、职工培训费以及交工验收以前的试车费等，要在批准的概算和基本建设计划范围内，编制费用明细计划，精打细算，节约使用。
第二十七条 大型水利、水电建设从投资中拨付的移民费专款，以及建设单位支付给全民所有制企业单位的房屋购置和补偿费，应由使用单位存入建设银行，开立专户，按照指定用途支用。
第二十八条 各项非生产性支出，要严格控制，加强审查。凡是购买属于社会集团购买力范围的商品，都要按照规定办理审批手续。对于违反规定的，建设银行不得拨款。
第二十九条 建设单位和施工企业要遵守国家现金管理的规定。一切支出，除规定可以用现金支付者外，都要通过银行结算。库存现金，不得超过核定的限额。建设银行要严格执行现金管理制度，审查现金支出。

第六章 检查与奖惩
第三十条 各部门、各建设单位和施工企业要严格执行国家计划和财经制度。严禁擅自修建楼堂馆所，搞计划外工程；严禁侵占、损坏和浪费国家资财；严禁将预算内拨款转到预算以外；严禁用预提工程款、预付货款等形式转移资金；严禁在基本建设拨款中弄虚作假。
建设单位和施工企业要实行经济民主，财务公开，定期开展群众性的财经纪律检查，表彰先进，揭露矛盾，不断提高经营管理水平。
第三十一条 建设单位要搞好资金平衡，保证重点建设，节约使用建设资金，努力提高投资效果。凡是按期、按质、按量完成国家计划、节约了投资的，可以从节约的投资中按规定提取企业基金。
第三十二条 施工企业要努力提高工效，降低消耗，节约支出，全面完成各项经济技术指标。凡是完成国家规定的计划指标的，可以按照规定从利润中提取企业基金。亏损企业，要提出扭亏措施，经群众讨论，报主管部门、财政部门和建设银行审查同意，才予弥补亏损。
第三十三条 各部门、各建设单位和施工企业要按期向建设银行提送会计报表。对于花钱不报帐，不按规定编报会计报表的，建设银行要督促改进，限期编报。逾期仍不报送的，建设银行有权暂停拨款。
建设银行要按照有关规定审查会计报表，对于不符合制度规定的，要提出意见，督促纠正。
第三十四条 基本建设工程，按照设计要求全部或部分建成，要及时编制竣工决算，办理竣工验收，交付生产使用。凡已按设计要求建成，不及时办理验收手续的，其一切费用不得从基建投资中支付。建设银行要参加竣工验收工作，审查竣工决算，考核投资效果，总结管理经验。
全部工程竣工以后，建设单位的债权债务、库存物资等，必须在半年内处理完毕，收回的资金上交主管部门。逾期不处理的，建设银行有权处理，收回的资金转作贷款基金。
第三十五条 建设银行要经常深入现场，检查基本建设计划和财务计划的执行情况，检查建筑安装工程成本计划和各项经济技术指标的完成情况，检查财经纪律和财务会计制度的执行情况。对于坚持勤俭节约，经营管理好的典型经验，要总结推广。对于违反财经纪律，使国家财产遭受损失，情节严重的，应当查明情况报当地人民政府处理，企业领导人员在一年内不得享受奖金待遇。
各级建设银行要经常向上级行和有关部门反映基本建设计划和财务计划执行情况，并根据建设条件和建设进度，及时提出调整计划和预算的建议。
建设银行进行检查时，有权调阅各项有关基本建设拨款的计划、设计、帐册、凭证和其他文件。

第七章 附 则
第三十六条 地质勘探经费拨款、更新改造资金拨款和各种专项贷款办法，另作规定。
第三十七条 国务院各部门和各省、市、自治区可以根据本条例的规定，制订具体办法，报财政部备案。
第三十八条 本条例自一九八0年一月一日起施行。


俄罗斯法官的独立性及法院的权利
游军编译

　　后苏联俄罗斯法律秩序的形成有赖于独立的并且拥有真正权利（特别是对于政府官员来说）的法院及法官。但实际情况是法官依附于地方党的领导，由地方党的领导决定法官的任职及得到其提供的各种服务和待遇。与此同时，各级法院在审查对政府官员违法行为的起诉及在实现刑事诉讼程序庭前阶段的监察功能方面与检察院相比均处于次要地位。80年代末至90年代初，俄罗斯法院系统改革派们尝试着通过改变法官的选拔办法及任职期限，甚至通过扩大法官权能等一系列办法来消除上述存在的缺陷及不足，尽管从立法发展角度来看改革者们取得了实质性的成果，但这些新法律的适用问题也遇到了重重困难，而这些阻碍也正是由于法律本身的频繁改动所造成的。
一、选举法官候选人
　　俄罗斯改革派希望通过改革选举法官候选人的体系来消除法官对政客的依附，但这决非轻而易举之事。按照1989年改革各级人民法院法官的任职期限从5年增加到10年，确定了有望当选为法官候选人的选举程序，并向各州苏维埃政府公布了这样的法律，即由党的领导确认选举法官候选人资格，并由其批准法官的最终任命，其结果导致了这些苏维埃代表们开始自己任命法官。1992年俄联邦确立了法官任职终身制的原则，并肯定了由法官评审委员会选举法官候选人的程序。1993年以全民公决方式通过的俄联邦新宪法对法官的职权期限没有作出规定，但却相应地使1992年有关终身任职的法官的地位状况的法律生效。与此同时，新宪法赋予总统特权，由总统向联邦苏维埃提名宪法法院、最高法院、最高仲裁法院法官候选人，并有权任命其它联邦法院的法官。
　　但当国家杜马1993年7月授予俄联邦最高法院院长权力任命人民法院院长并确定州法院主席团成员时，叶利钦否决了这项修改意见，原因是这与由他任命所有联邦法院法官的宪法规定相抵触（最高法院除外，他只提名最高法院法官的候选人）。对于总统独揽各州以及同级别法院法官的任命大权，不满情绪充斥法院机构领导人中间，高级法官们都希望总统委员会中那些无名官员们手中握有真正选举法官的权力。相应地1994年6月最高法院、宪法法院和最高仲裁法院的院长联名向杜马提交了各自关于法官状况的法律修改案。草案在肯定总统在法官任命上作用的基础上，呼吁制定选拔和审核法官候选人的程序，当然这需要有对此感兴趣的社会各方面力量的参与，其中也包括他自己。草案还规定总统将在最高法院和最高仲裁法院提交的候选人名单中指定任命。显而易见，该草案提出的修改意见，是通过保留选拔和审核候选人的现存体制与总统任命相结合的途径，从而使选举法官候选人程序免于官僚化的。1994到1996年间与任命法官相联系的一切问题的示明晰性和紧迫性，随着96年底通过的联邦宪法性法律《关于俄罗斯联邦的法院体制》得以解决。尽管新法律无疑保证了各区域及其共和国政府拥有选举法官的发言权，但也强调指出，以总统为代表的联邦政府在选举法官中仍发挥着重要作用。
二、法院的独立性及其改组
　　新宪法为改组法院开辟了道路，它赋予联邦各主体组建地方法院的权力，但1994年底讨论过的所有关于法院组织的立法草案（包括那些由司法部、法官协会和国家法律管理局起草的）都假定上述法院将置于联邦监督之下。当1995年国家杜马通过了俄联邦关于改革法院系统的法律之时，法院组织已确定了杜马草案中未予规定的联邦跨州法院系统，并赞同法院系统独立统一的观念。但在8月份，联邦苏维埃否决了议案并将其驳回杜马。上议会议员们反对独立统一的法院系统的立法原则和总统独揽任命法官大权这一基本观点，这些身为联邦主体行政和司法部门的领导人物，他们仍坚持更为分散的法院系统的管理。为此1996年总统委员会同联邦主体领导人达成了最大让步，即每个联邦主体均可运用自有资金来组建宪法法院和规章条例法院，并予以拨款，而且可以全权制定并公布与上述联邦主体基本法律相一致的地方指令和行政命令。
　　在后苏联俄罗斯法院和法官的现实情势十分复杂，在法官队伍中普遍性地存在干部流动性大的问题，仅在1996年初就有18％的职位空缺。成为法官就意味着地位低下，薪金微薄（这是在新的个别部门同律师工作相比较而言的）。这就不可避免地导致了法官阶层的未来女性化（1996年女法官占到法官总数的58％以上）。大多数法官都忙于大量繁多的案子，很难找到陪审员参加诉讼程序。最糟糕的是，从事法官工作成为一项危险的事情。因而通过保护法院和法官住所，从而保障法律工作者的人身安全是新一届法官代表大会最先提出的要求，于是1，995年总统确认了《关于国家保护法官、司法保护机构、监督机构工职人员法》。另外，财政拨款成为法院走出危机和加强法院权力的出发点，1994年和1996年初通过的新法规定大幅度增加法官薪金并给予额外的优惠待遇。俄政府必须执行总统命令，即划拨资金和设备以增加法官人数，并将法院财政作为建立有秩序的联邦预算制度的首要问题。可是，当1996年预算刊登出来时，法官和法院仅得到了总统签署拨付款项的极少的一部分，拨出11.6万亿卢布支持法院整个系统意味着比上一年拨款额增加25％（实际上只达到这个数目的3／4），但这些比司法部征询意见时提出的5．5万亿卢布的1／3还要少。这期间已不存在储备用以支持如此迫切需要扩充的法官队伍和技术人员，以及修缮法院房屋或者将陪审的审判实践推广到首批的9个联邦主体。
　　法院系统改革者的一个主要目的就是要巩固与扩大法院权限，特别是与检察院相比较而言。审理对国家干部违法活动的起诉，成为法院活动面临的新形势。事实上，跟从前一样，向有权对违法判决提出异议的检察院投诉的公民人数要多得多，检察院在完成自身监督职能过程中受理投诉案件的权力已在1995年初《关于俄联邦检察院》中得到确认。对于这些改革者来说，没有比强化实现对法院审理刑事案件的监督权力更为如此重要的了。早在1993年宪法中就明确了只有法院有权批准监禁48小时及有权对任何不受侵犯的私生活进行限制（如搜查、抄查、审讯等等），但前提规定只有在杜马对刑事诉讼法作出相应的修改之后，才能将涉及监禁程序和实施搜查方面的新法条付诸实施。因而，这条新规定并未立即付诸实施。
　　三、有陪审的审判和宪法监督
　　有陪审员的审判的恢复，使法院免于政治上压力。创立宪法法院，其职责是保障其他权力部门遵循基本法律。通过恢复有陪审的审判和建立宪法监督机构改革者们力图争取提高法律和律师的威信，甚至巩固“第三权力机构”。
　　激进改革派认为，只有把由法官和两名非专职人民陪审员作出判决的权力转让给20名可以独立作出决定的公民，才能说服俄社会司法审判的实现即停止了对政治权力的依赖。但在实行有陪审员听审中存在着严重的障碍，如：较高的成本，不合适的陪审庭（其中有许多陪审庭太小，容纳不下陪审员），还有来自检察院和警察局方面的不信任和抵制情绪。但是最终俄立法者仍在俄罗斯10个地区针对特别案件（由州法院审理的）确立了有陪审的审判（此类如死刑，较为严重的盗窃和破坏行为）。在10个这样的联邦主体国家中，这样的程序事实上开始于1992年12月的萨拉托维。据现有材料显示，不顾初始的不信任，大多数被吸引而参与到有陪审员参加的程序之中的律师、法官、检察官和辩护人，也包括陪审员自己都积极肯定了这样一条经验，即陪审员参与庭审对于消除诉讼中原有起诉的偏执方面发挥了重要作用。但在1996年初有陪审的审判在俄前景渺茫。它的对立方在各个不同的权力机关发起新的攻势，这次，耗资大是他们反对的主要依据。当然，在付给陪审员高额报酬的情况下（是法官日薪的一半），实行有陪审的审判制度意味着增加了普通法院诉讼程序的开支。
　　如果俄罗斯的宪法法院真正的做到贯彻实施法律、总统命令以及与宪法相适应的政府法规，并且允许不同政权机构、不同级别权力机构之间产生争论，同时不过分地参与时政，那么它就不仅明显地提高了自己的威信，而且也在整体上提高了法律和法院的威望。1993年10当法院站在议会立场上反对总统时，叶利钦停止了宪法法院的活动。它的重新恢复一直拖延到有关宪法法院的新法的实施及增选了6名新法官以补充现有的13名法官。在宪法法院被停止活动的一年时间内,该法院一直未能发挥其应有的作用。只在1994年7月通过了关于宪法法院的新法律，取消了法院对案件特有的政治积极性，并将法院从与较高层领导人物离职相关的案件中解脱出来。新法在许多方面依据法官们自己制定的规章，力图保持法院独立于政治之外。直到1995年2月才确定了宪法院最后一任法官的任职，并允许法院在1995年3月恢复正常工作。在1995年余下的月份里和在1996年宪法法院专职解决与1993年宪法法相抵触的各种问题。但是其它法院（包括俄联邦最高法院）的法官，远远不能一贯地在自己的司法实践中遵循宪法法院的决定，宪法法院的职权及与其他法院相互关系问题一直未能得以解决。
　　综上所述，为了在俄罗斯建立法制，有必要改变整个社会对法律和法院的看法，甚至还要改变国家公职人员和政客们对法律与法院的态度。俄社会非常清楚当前所处的局势，在1994意调查中显示了对法院17％低信任度。加之后苏联俄罗斯的政治活动家们，较之他们的前辈，对法律和法院缺乏足够关注与重视的“政府法虚无主义”，都使1996革的继续深入变得不明朗。因而期待任何显著的改革成果还为时过早，为继续这一进程需要新的法律，其中包括新的刑事诉讼程序法典和新的财力资金的补充。真正法改的实现甚至要在建立了牢固的法制基础之上还须占据10更长的时间。只有当俄罗斯政治家们开始高瞻远瞩并学会达成折意见和遵章守法，甚至以他们的地位和待遇赌胜负之时，就是法律制度及未来法制在后苏联俄罗斯建立起来的时候了。
　　(本文编译自阿·卡荷拉摩恩著《后苏联俄罗斯法制发展题》)