关于印发药品质量抽查检验管理规定的通知
国家食品药品监督管理局
关于印发药品质量抽查检验管理规定的通知
国食药监市[2006]379号
各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局(药品监督管理局),中国药品生物制品检定所:
为加强药品市场监督,规范药品质量抽查检验工作,国家食品药品监督管理局在总结《药品质量监督抽验管理规定》的执行情况,并广泛听取各地药监部门、药检机构及管理相对人意见和建议的基础上,制定了《药品质量抽查检验管理规定》。现印发你们,请遵照执行。
原国家药品监督管理局印发的《药品质量监督抽验管理规定》(国药监市[2003]63号)自本规定发布之日起废止。
国家食品药品监督管理局
二○○六年七月二十一日
药品质量抽查检验管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强和规范药品质量抽查检验工作,保证药品抽样、检验工作的质量,保障人体用药安全有效,根据《中华人民共和国药品管理法》及《中华人民共和国药品管理法实施条例》(以下简称《药品管理法》、《药品管理法实施条例》),制定本规定。
第二条 本规定适用于中华人民共和国境内的药品监督管理部门及其设置或者确定的药品检验机构和药品生产、经营、使用单位或个人。
第三条 国务院药品监督管理部门负责国家药品质量抽查检验工作。各省(区、市)药品监督管理部门负责辖区内的药品质量抽查检验工作。
药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构,承担依法实施药品质量监督检查所需的药品检验工作。
从事药品生产、经营、使用的单位或个人,应当依照本规定接受监督检查,配合药品质量抽查、检验工作的开展。
第二章 药品抽查检验的管理
第四条 国家依法对生产、经营和使用的药品质量进行抽查检验。
第五条 抽查检验分为评价抽验和监督抽验。
评价抽验是药品监督管理部门为掌握、了解辖区内药品质量总体水平与状态而进行的抽查检验工作。
监督抽验是药品监督管理部门在药品监督管理工作中,为保证人民群众用药安全而对监督检查中发现的质量可疑药品所进行的有针对性的抽验。
第六条 药品抽查检验分为国家和省(区、市)两级。国家药品抽验以评价抽验为主。省(区、市)药品抽验以监督抽验为主。
第七条 国家和省(区、市)药品监督管理部门根据药品质量监督检查工作制订年度药品质量抽验计划。省(区、市)药品质量抽验计划应报国家药品监督管理部门备案。
第八条中国药品生物制品检定所应当对承担药品质量抽查检验工作的药品检验机构的工作进行指导、协调、督查,并对检验质量进行考核。省(区、市)药品检验所应当对辖区内承担药品质量抽查检验工作的下级药品检验机构的工作进行指导、协调、督查,并对检验质量进行考核。
第九条 药品监督管理部门应当加强对基层地区,特别是农村的药品经营、使用单位的监督检查工作。对药品快速鉴别检测中发现的质量可疑药品,需要进一步检验的,应当及时按照本办法的规定抽样,送达所属区划的药品检验机构检验。
第十条 药品抽查检验不收取费用,所需费用由财政列支。抽查检验费用应按照国家有关部门制定的经费管理办法的规定使用。
第三章 药品的抽样
第十一条 药品监督管理部门在开展药品抽样工作时,应当由药品监督管理部门派出2名以上药品抽样人员完成。评价抽验的抽样工作可由药品检验机构承担;监督抽验的抽样工作由药品监督管理部门承担。
第十二条 抽样人员在执行抽样任务时,应当主动出示药品监督人员的证件或派遣单位出具的证明文件。
在履行抽样任务时,药品抽样人员应首先进行必要的监督检查,再按规定进行抽样;对监督检查中发现违法行为的,由药品监督管理部门依法进行处理。
抽样人员必须接受专业法规和抽样技能的培训,并应当保持在一定时间内的稳定。
第十三条 执行抽样任务的人员有权按照法律、法规的规定对药品的生产、经营、使用情况进行监督检查和抽样,被抽样单位应当提供抽检样品,不得拒绝。
被抽样单位没有正当理由,拒绝抽查检验的,按照《药品管理法实施条例》第五十七的规定处理。
被抽样单位应当协助抽样人员进行抽样,并根据抽验工作的需要出具或提供以下相关文件或资料:
(一)药品生产许可证、被抽取药品的批准证明文件、质量标准、批生产记录、药品出厂检验报告书、批生产量、库存量、销售量和销售记录,以及主要原辅料的有关证明文件(包括发票或合同、调拨单、原料的批准证明文件、进口药品的进口注册证和药品检验报告书或者备案证明)等相关资料;
(二)医疗机构制剂许可证、被抽取制剂的批准证明文件、质量标准、批配制记录、制剂检验报告书、批配制量、库存量和使用量,以及主要原辅料的有关证明文件(包括发票或合同、调拨单、原料的批准证明文件、进口药品的进口注册证和药品检验报告书或者备案证明)等相关资料;
(三)药品经营许可证、被抽取药品的进货凭证、药品合格证明和其它标识(包括发票或合同、调拨单、进口药品的进口注册证和药品检验报告书或备案证明)、进货量、库存量、销售量和销售记录等相关资料;
(四)医疗机构执业许可证、被抽取药品的进货凭证、药品合格证明和其它标识(包括发票或合同、调拨单、进口药品的进口注册证和药品检验报告书或备案证明)、进货量、库存量和使用量等相关资料;
(五)药材经营企业或经销商被抽取的药材的来源或者产地凭证、进货量、库存量、销售量和销售记录等相关资料;
(六)其它被认为需要提供的资料。
提供复印件的,应当与原件核对,确认无误后,由被抽样单位有关人员签字,并加盖被抽样单位公章。被抽样对象为个人的,由该个人签字、盖章。
抽样人员应当对被抽样单位或者个人提供的资料保密。
第十四条 药品抽样应当在被抽样单位存放药品的现场进行,被抽样单位应当派专人协助抽样。抽样地点由抽样人员根据被抽样单位的特点确定,一般为药品生产企业的成品仓库和药用原、辅料仓库,药品经营企业的仓库和药品零售企业的营业场所,药品使用单位的药房和药库,以及其他认为需要抽样的场所。
第十五条 药品抽样应当按照国务院药品监督管理部门制定的《药品抽样指导原则》进行,保证抽样的代表性。
抽样操作应当规范、迅速、注意安全,抽样过程包括样品的抽取和储运,应当不得影响所抽样品和被拆包装药品的质量。
第十六条 抽样时抽样人员应当认真检查药品贮存条件是否符合要求;药品包装是否按照规定印有或者贴有标签并附有说明书,字样是否清晰;标签或者说明书的内容是否与药品监督管理部门核准的内容相符;麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签是否印有规定的标志等。同时,应当核实被抽取药品的库存量。
第十七条 抽样结束后,抽样人员应当用“药品封签”(见附件一)将所抽样品签封,据实填写“药品抽样记录及凭证”(见附件二)并根据工作需要做现场监督检查记录。“药品封签”、“药品抽样记录及凭证”应当由抽样人员和被抽样单位有关人员签字,并加盖抽样单位和被抽样单位公章;被抽样对象为个人的,由该个人签字、盖章。
第十八条 监督、抽样过程中发现有下列情形之一的,药品监督管理部门应采取查封、扣押等行政强制措施,并应当在7个工作日内按照药品管理法律、法规的有关规定作出行政处理决定:
(一)国务院药品监督管理部门规定禁止使用的;
(二)依照《药品管理法》必须批准而未经批准生产、配制、经营、进口,或者依照《药品管理法》必须检验而未经检验即销售、使用的;
(三)使用依照《药品管理法》必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的;
(四)所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的;
(五)未标明有效期或者更改有效期的;
(六)未注明或者更改生产批号的;
(七)超过有效期的;
(八)直接接触药品的包装材料和容器未经批准的;
(九)擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的;
(十)生产、配制药品使用的辅料不符合药品标准规定的;
(十一)不按照现行法定质量标准或者不按照批准的生产工艺擅自生产的;不按照批准的标准擅自配制的;
(十二)未经许可委托或接收委托加工的;
(十三)超越许可范围生产、配制或经营药品的;
(十四)无生产或配制批记录的,批发经营无购进或销售记录的,零售经营无购进记录的;
(十五)质量检验不合格仍销售或者使用的;
(十六)无相应的药品生产设施或药品检验设备,不能保证药品质量的;
(十七)药品经营企业和使用单位从非法渠道购进药品或无合法进货凭证的;
(十八)现场管理混乱、卫生环境严重不符合要求、违法现象严重,已不能保证药品质量的。
针对上述情形可以提取适量物品作为查处的物证,不需要对该批药品进行检验。
第四章 药品检验和复验
第十九条 抽样人员完成药品抽样后,应当及时将所抽取的样品移交承担检验任务的药品检验机构;药品检验机构应在核对被抽取样品与“药品抽样记录及凭证”所记录的内容相符、“药品封签”完整等情况下予以收检。
抽查检验应按照国家药品标准进行检验,并可根据监督工作的需要进行部分检验。
第二十条 药品检验机构接到样品,在取得检验必要的材料后应当按照法定质量标准在规定周期内完成检验,并出具药品检验报告书。特殊情况需要延期的,应当报告同级药品监督管理部门批准。
第二十一条 药品检验机构在检验过程中,对有掺杂、掺假嫌疑的药品,可根据监督需要补充检验方法和检验项目进行药品检验;作为认定药品质量依据的补充方法和项目,由省(区、市)药品监督管理部门报国务院药品监督管理部门批准。
国务院药品监督管理部门应当在接到省(区、市)药品监督管理部门的报告后10个工作日内征求中国药品生物制品检定所的意见。中国药品生物制品检定所应当在2个月内提出意见报国务院药品监督管理部门,由国务院药品监督管理部门于10个工作日内以药品检验补充检验方法和检验项目批准件(见附件三)批复省(区、市)药品监督管理部门。
第二十二条 抽查检验的样品必须按规定留样。
第二十三条 被抽样单位或药品生产企业对药品检验机构的检验结果有异议的,可以自收到药品检验结果之日起7个工作日内提出复验申请;逾期申请复验的,药品检验机构将不再受理。
第二十四 条复验申请应当向《药品管理法》第六十七条规定的药品检验机构提出;其他药品检验机构不得受理复验申请。
第二十五条 申请复验单位在申请复验时应当提交以下资料:
(一)加盖申请复验单位公章的“复验申请表”(见附件四);
(二)药品检验机构的药品检验报告书原件;
(三)经办人办理复验申请相关事宜的法人授权书原件。
第二十六条 收到复验申请的药品检验机构,应当在7个工作日内进行审核,并开具“复验申请回执”(见附件五),告知当事人是否受理复验。有下列情况之一的,不得受理:
(一)国家药品质量标准中规定不得复试的检验项目;
(二)样品明显不均匀或者不够检验需要量的;
(三)已经申请过复验并有复验结论的;
(四)国务院药品监督管理部门规定的其他不宜复验的项目,如重量(或装量)差异、无菌、热原(细菌内毒素)等;
(五)不按规定预先支付复验费用的。
第二十七条 已受理复验的药品检验机构,应当在3个工作日内通知原药品检验机构提供其检验后的留样进行复验;原药品检验机构应在7个工作日内提供其检验后的留样。
第二十八条 受理复验的药品检验机构应当在收到留样之日起25日内作出复验结论,并告知申请复验的当事人和原药品检验机构;特殊情况需要延期的,应当报告同级药品监督管理部门批准。
第二十九条 申请复验的当事人应当按照国务院有关部门或者省人民政府有关部门的规定,向复验机构预先支付药品检验费用。
第五章 药品抽验结果的报告
第三十条 承担药品抽查检验工作的各级药品检验机构应当按照每年抽验计划的规定和要求上报药品抽查检验结果;承担药品抽查检验工作组织实施的部门应当及时对检验结果汇总、整理和分析,并报国务院药品监督管理部门。
第三十一条 各级药品检验机构上报药品抽查检验结果必须准确、规范、及时,不得隐瞒或篡改。
第三十二条 进行药品检验的药品检验机构,应当在检验报告书签发之日起2日内将药品检验报告书送达抽样单位。抽样单位应在2日内将药品检验报告书转给被抽样单位。
对抽查检验不合格报告书,药品检验机构还必须同时将不合格报告书报当地同级药品监督管理部门,并抄报上一级药品检验机构。
当地同级药品监督管理部门在接到不合格报告书后3个工作日内将不合格报告书报省(区、市)药品监督管理部门。
第三十三条 凡抽验到标示为外省(区、市)药品生产企业生产的不合格药品的,由药品检验机构所在地的省(区、市)药品监督管理部门在接到不合格报告书后3个工作日内转给该生产企业所在地的省(区、市)药品监督管理部门。
第三十四条 收到不合格药品检验报告书的省(区、市)药品监督管理部门,应当在接到不合格报告书后3个工作日内转给该生产企业,并立即开展核查工作。
第三十五条 药品监督管理部门在接到不合格报告书之后,必须立即按法定程序对所涉及的本辖区的企业组织调查并对涉嫌不合格药品依法采取控制措施。
第三十六条 药品监督管理部门在调查结束后,应及时按《药品管理法》和《行政处罚法》的有关规定进行处理。处理结果应当以书面方式由省(区、市)药品监督管理部门按规定时限上报。
省(区、市)药品监督管理部门每月10日前应当将辖区内抽验不合格药品的处理情况报表(见附件六)上报国务院药品监督管理部门。国务院药品监督管理部门定期或不定期进行通报。
第六章 药品质量公告
第三十七条 药品质量公告由国家和省(区、市)药品监督管理部门发布。
国家药品质量公告应当根据药品质量状况及时或定期发布。对由于药品质量严重影响用药安全、有效的,应当及时发布;对药品的评价抽验,应给出药品质量分析报告,定期在药品质量公告上予以发布。省(区、市)药品质量公告的发布由各省(区、市)药品监督管理部门自行规定。
第三十八条 国家药品质量公告发布前,涉及内容的核实由省(区、市)药品监督管理部门负责。省(区、市)药品监督管理部门可以组织省级药品检验机构具体落实。核实结果应当经省(区、市)药品监督管理部门加盖印章予以确认后按要求报中国药品生物制品检定所汇总。
在核实中,对企业反映的情况,应当查证其购销记录、生产记录等原始文件,必要时,应当进行进一步的调查予以确认。
对接到不合格报告书后已经立案调查的,核实工作可与立案调查工作结合进行。
省级药品质量公告发布前,由省(区、市)药品监督管理部门组织核实。涉及外省(区、市)不合格药品的,应当及时通知相关的省(区、市)药品监督管理部门协助核实。
省(区、市)药品质量公告,应当及时通过国务院药品监督管理部门网站向社会公布,并在发布后5个工作日内报国务院药品监督管理部门备案。
第三十九条 公告不当的,必须在原公告范围内予以更正。
第七章 附 则
第四十条 对进口药品的监督检查和抽验适用本规定,已经另有规定的除外。
第四十一条 本办法自发布之日起实施。
关联公司合并破产重整若干法律问题研究
——以纵横集团“1+5”公司合并重整案件为视角
□陶蛟龙/史和新 浙江省绍兴市中级人民法院
内容提要: 如何适用新制定的我国《企业破产法》审理公司重整案件,是审判实务较为关注的焦点之一。结合纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审判实践,对重整制度的适用范围、重整程序启动的原因、关联公司合并重整的程序等问题进行总结反思,可以对我国破产重整制度之完善提供参考。
市场经济下的破产法律制度,在早期是以清算型为主,它将对债权人的保护作为首要目的,破产对债务人来说即意味着倒闭清算[1]。从二十世纪六十年代起,出现了因技术革新促使企业逐渐迈向大型化的现象,当这些大型化的企业陷入破产状态的时候,如果仍然采用传统的破产清算方法进行处理,势必使那些投入了大量资金,通过巨额资产的有机组合向社会提供有价值的商品及服务的企业解体并消灭。其社会影响较经济关系相对简单的市场下企业破产清算相比,后果更加严重。随后,推行市场经济的发达国家相继修改并制定新的破产法,把设计建设以企业重整为目的的破产程序作为核心。重整制度的产生和发展是经济大型化条件下对陷入债务困境企业的处理方法,它并非游离于破产程序之外,而是现代破产法的组成部分。重整制度的使命是为了实现公平清偿债务和拯救有挽救希望企业的双重目的。例如,法国《困境企业司法重整和司法清算法》[2]第620-1条规定:“为使企业得以保护,企业的活动及就业得以维持,企业的债务得以清偿,设立司法重整程序。”[3]重整制度的建立,为困境企业的重建提供了新的处理模式,同破产清算、和解等制度相比,它具有不可替代的优势。2006年10月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》在我国第一次建立了重整制度,是我国破产立法的一大创新。2009年,浙江省绍兴市中级人民法院受理并审结了迄今涉案标的最大的大型民营企业纵横集团“1+5”公司[4]的破产重整案件。在审理中,管理人以“纵横集团1+5公司系同一家族投资设立的数公司,实际由同一控制人控制,各关联公司人格高度混同”为由,提出合并重整的申请。法院在审理过程中遇到了许多程序、实体方面的法律问题,反映出新制定的我国《企业破产法》在重整制度设计方面仍有诸多缺憾。
一、纵横集团“1+5”公司合并重整概述
浙江纵横集团有限公司成立于1999年12月,注册资金7.1888亿元。随后其又陆续投资或合资设立绍兴纵横聚酯有限公司、浙江倍斯特化纤有限公司、浙江星河新合纤有限公司、绍兴纵横高仿真化纤有限公司、绍兴市涌金纺织有限公司等五家生产型核心子公司。受国际金融危机影响,以石油制品为原料的化纤企业纵横集团等六公司发生重大财务危机。2009年6月12日,绍兴市中级人民法院分别裁定受理纵横集团等六公司提出的破产重整申请,并指定三家律师事务所担任管理人。2009年7月28日第一次债权人会议表决通过了重整期间继续营业的决定,9月23日第二次债权人会议表决通过了六公司合并重整的决议,11月30日第三次债权人会议对重整计划草案进行表决,除普通债权组未通过外,其他表决组均通过了重整计划草案。第三次债权人会议休会后,普通债权组于12月11日再次进行了表决,最终以85%的比例通过重整计划草案。12月16日,绍兴市中级人民法院裁定批准重整计划草案。2010年5月31日重整计划执行完毕。这标志着新制定的《企业破产法》实施后国内最大的民营企业合并重整案成功审结[5]。
二、合并重整中相关法律问题的反思
(一)公司重整制度的适用范围
公司重整制度的适用范围,即何人适用重整程序的问题,是公司重整制度立法必须首要解决的问题,其意义在于确定重整申请人的资格或自我申请的有效性问题。各国在公司重整制度立法中关于适用范围的规定不尽相同,综合起来,可概况为三种类型[6]。一是限制型,即对公司重整制度的适用范围有所限制,仅适用于股份有限公司,例如英国,我国台湾地区以及日本。其目的在于防止恶意债务人以重整为手段规避破产或拖延债务履行等流弊。二是广泛型,即公司重整制度不仅适用于股份有限公司,也同样适用于其他形式的公司、合伙以及个人。美国的《联邦破产法》就规定了各种类型的主体对于破产重整的适用。三是中间型,即虽然法律规定各种主体都可适用重整制度,但也对各种主体的适用资格加以限制。例如法国的《困境企业司法重整和司法清算法》规定,重整程序适用于所有的商人、手工业者、农业经营者及私法人;但同时对其适用资格均加以限制。
根据我国《企业破产法》第二条的规定,我国的破产重整制度仅适用于企业法人。《企业破产法》起草组认为,重整历时较长,程序比较复杂,如适用于所有企业,社会成本过高,难免被滥用,损害债权人利益。[7]在司法实践中,有人认为我国公司重整制度的适用对象虽以企业法人为主,但没有对企业法人分类或区分规模,过于宽泛,这样规定难免有些过于笼统,因而进一步认为有必要对重整制度的适用范围进行限制,应限制在大型公司之内,而并非适用于较广泛的市场主体。理由是重整制度毕竟是一种特殊的法律制度,重整制度的经济价值和社会价值以及其本身的特殊性和要求,决定了其适用对象多为大型公司,尤其是股份公司。还有一些人认为,应将中小企业排除在重整程序之外。
法院在审查受理纵横集团“1+5”公司破产重整案件时,对于其是否适用破产重整程序,也存在着一定的争议,但经过分析论证,法院认为重整程序只适用于“大型公司”而不适用于“中小企业”的观点,太绝对化,有失偏颇。首先,将“大型企业”简单界定为“股份有限公司”的构想,不符合我国的国情。我国现代企业制度尚未完全成熟,国家正处于社会转型时期,国有、集体所有、私有等多种所有制并存,公司制、非公司制等组织形态各异,特别是国有独资公司的组织形式是有限责任公司而非股份有限公司,因此,无法以“股份有限公司”囊括我国“大型企业“的情形。其次,我国约有90%属于中小企业,在国民经济中占有十分重要的地位,是推动国民经济发展、构造市场经济主体、促进社会稳定和谐的基础。将众多中小企业排除在破产重整适用范围之外,在一定程度上影响市场经济的健康有序发展。再次,破产重整本身并不排斥对债务人、债权人个体利益的保护,是要在私权保护的基础上尽可能实现社会价值。实践中也不乏企业规模虽小,但有再建及发展潜力,只是因一时资金链断裂陷于财务困境的情况,对其实施重整,所费不多但效益良好。更重要的是,破产重整法并非“大型企业”的特惠法,若仅因主体的不同产生法律适用上的不平等,将有违立法原则。[8]
笔者认为,适用重整程序的企业资格,不能以该企业是“大企业”还是“中小企业”为标准,而应该从投入和产出的比例、是否值得花大力气拯救这个企业来判断。也就是说,在企业重整前必须要从经济上的价值比较进行考量,客观谨慎地衡量企业是否具有再建希望或在经济上是否具有再建价值,只有当营运价值大于清算价值时才能启动重整程序。所谓营运价值,是指公司作为营运实体的财产价值,或说是公司在持续营业状态下的价值。王卫国教授对营运价值理论做了一个形象的比喻:困境企业就好比一匹病马,对这匹马如何处理有两种选择:杀马分肉得到马肉的价值、把马医好得到活马的价值。如果马肉的价值与活马的价值存在很大的区别,大家就会毫不犹豫选择活马而不是马肉,这就是困境企业重整的理论依据。[9]因此,公司重整的前提必须是资本的整体运作价值远高于同样的资产零散出售时的价值。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求,国外也有成熟的经验。日本法院审查公司更生的条件就是以有“重建希望”为前提的。韩国对《公司整理法》进行修订时,将公司重建的适用对象从“有再建希望的股份有限公司”改为“经济上有再建价值的股份有限公司”,只要公司经济上具有再建价值,法院应许可重整。[10]我国台湾地区“公司法”第288条规定,重整对象须满足“公司必须仍有经营价值”的条件。[11]最高人民法院民二庭负责人就《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》(法发[2009]36号)答记者提问时指出:“对于虽然已出现破产原因或有明显丧失清偿能力可能,但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业,人民法院要充分发挥破产重整和破产和解程序的作用,对其进行积极有效的挽救。”其非常明确了企业重整的经济价值条件问题,这项司法政策为我们掌握受理破产重整案件的条件提供了依据。
(二)重整程序启动的原因界定
《企业破产法》第二条规定,企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力可能的可以依法进行重整。该法第七条规定,债务人不能清偿到期债务时,债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整的申请。上述法条没有就重整程序启动的“门槛”作出特别限制规定,表述比较含糊,以致于在审判实践中掌握启动程序的“门槛”标准不一。在司法实践中,并非所有濒临破产的企业都存在重整的可行性,也并非所有的重整都能够获得成功。重整程序的错误启动,有可能造成债务人资产的进一步流失,损害债权人的利益。因此,破产法其实赋予法院对企业重整申请进行审查的充分裁量权。[12]笔者认为,在我国市场机制尚不健全的情况下,为防止权利滥用,启动破产重整程序应当慎之又慎,适当提高启动门槛。
首先,要厘清不同申请主体的破产界限。破产界限即破产原因,是企业适用破产程序的必要条件,是法律规定的特别法律事实。根据《企业破产法》的规定,债务人申请破产重整的原因是“不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务”。“不能清偿到期债务”是指债务人所欠债权人债务的期限已经届满,并未实际履行该债务的情形。这是债务人的客观财产状况,不依债务人的主观认识而定,而是由法院依据法律和事实认定。对于这一标准,依通说,其必须同时满足以下条件:债务人丧失清偿能力,即不能以财产、信用或者能力等任何方式清偿债务;债务人不能清偿的是已到偿还期限、提出清偿要求、无争议或已确定名义的债务;债务不限于以货币支付为标的,但必须是能够折合为货币的债务;债务人在较长的时间内持续不能清偿而非暂时中止支付。[13]“资产不足以清偿全部债务”,即“资不抵债”,主要是指债务人的资产负债表上全部资产之和小于其对外的全部债务。也就是资产负债表上的净资产为负值。之所以将“资不抵债”与“不能清偿到期债务”并列作为债务人申请破产的破产原因,主要目的是限制破产重整程序的启动和适用。
债权人申请的原因应界定为:不能清偿到期债务,并且明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力的可能。“明显缺乏清偿能力”是指债务人的资产状况表明其明显不具有清偿全部债务的能力,具体表现为多次拖欠他人债务长期不予归还,资产多体现为积压产品以及只能以某种实物物品偿付债务等。“明显缺乏清偿能力可能”主要有两种判断标准。一是企业停止支付。债务人缺乏清偿能力时,其外部特征表现为停止支付。但停止支付并不必然表明债务人无清偿能力,辨别的标准是债务人的停止支付是主观不能还是客观不能。停止支付被各国破产法规定为推定原因。债务人欲主张自己无重整原因而摆脱受破产重整的厄运,就必须对自己有清偿能力加以举证,证明自己未丧失清偿能力。二是资不抵债,即债务人的资产远远少于负债。当企业法人的资产远低于全部债务时,其对所有债权人的利益构成不能足额清偿的潜在危险。不能清偿的原因,既可能是资不抵债,也可能是债务人资产大于负债,但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。因此,“明显缺乏清偿能力”、“明显缺乏清偿能力可能”与债务人“不能清偿到期债务”相结合作为申请债务人破产重整的依据,是为了限制一时不能支付但仍有偿付能力的债务人进入破产程序。
其次,要适当限制债权人的申请权利。尽管企业重整对债权人是有利的,但债权人与债务人毕竟存在着一定的利益冲突,债权人可能会利用重整申请权来干扰债务人的正常经营活动。我国《企业破产法》对债权人申请破产没有作出任何限制,这就是说,只要有一个债权人,无论其债权额是多少,都可向法院申请债务人破产重整。这不能不说是立法的一大缺陷。笔者认为,有必要对提起重整申请的债权人人数及债权额度作出限制规定。
破产程序是一种集体的债务清偿程序,消耗的司法资源较多,成本高,无论从理论上还是实践上,债权人申请破产都应以多数债权人的存在为条件。但是,如果多数债权人中只有一人申请债务人破产,其余债权人与债务人已达成私下和解协议,或者虽未与债务人达成私下和解协议,但认为债务人有偿债能力而不必要提出破产申请,在此情形下,为避免因债权人申请破产给债务人或其他债权人带来损害或不必要的麻烦,法律应对单个债权人申请破产予以限制。如美国《联邦破产法》规定,债权人申请重整程序的一般条件为“债务人已经停止清偿到期债务,且在有12个以上债权人时,有3名以上债权人提出申请;债权人必须持有5000美元以上的无担保债权”。日本《公司更生法》第30条规定,只有相当于资本十分之一以上债权的债权人方可提出重整申请。我国台湾地区“公司法”第282条第1款规定,相当于公司已发行股份总数金额10%以上的公司债权人可以提出重整申请。[14]虽然,2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第8条规定,债权人申请债务人破产,人民法院可以通知债务人核对债权在债务人不能偿还的到期债务中所占的比例。但这里没有明确规定具体的比例,且该规定并非受理破产案件的必要条件。为避免出现“一只骆驼被最后的一根稻草压垮”的局面,我国可以借鉴国外立法经验,规定债权人提出破产重整申请应持有的最低债权额和代表人数,具体可规定如下:债权人的债权数额占债务人不能清偿到期债务的比例超过30%或者申请破产重整的债权人数超过债务人的债权人总人数的40%。
合理限制债权人申请破产,一方面是为了防止债权人滥用权利,减少因债权人提出破产申请给债务人正常经营带来的震荡和负面效应;另一方面也体现了债权人的团体意识。如果允许单个债权人提出破产申请,就有可能损害其他债权人的利益。
(三)关联公司合并重整的程序
关联企业是指具有独立法人人格的企业之间为达到特定经济目的通过特定手段而形成的多元化和多层次结构的企业联合体。在各关联公司中必有指挥、操作、控制地位的公司即控制公司存在。实践中,控制公司常常利用关联关系转移财产,损害关联公司外部债权人利益;利用关联担保,获取不当利益;利用关联交易避税,损害国家利益等。控制公司严重损害债权人的情形屡见不鲜。因此,在关联企业通过破产程序退出市场竞争时,应当对关联企业进行实质合并,以充分维护债权人的利益。
法院在审理浙江纵横集团有限公司等六公司重整案件时,发现上述六家公司实际由同一公司控制,各关联公司人格高度混同。这主要表现在:(1)财务混同。纵横集团“1+5”公司从表面上看,财务均独立核算,但实际由控制公司浙江纵横集团有限公司[15]支配。集团公司设立融资部门,专司资金的调配,各关联公司只设会计,不设银行出纳,全部的结算活动由集团融资部操作。六公司之间的财务账簿、银行帐号也混合使用。(2)高管人员、内部机构和经营场所混同。集团公司的高管人员又是各关联公司的法定代表人或总经理,身份相互交织。同时,同一经营场所存在二个以上的关联公司,生产线为二个关联公司所有。(3)经营决策受制于集团公司,各关联公司无自主决策权和管理自由。各关联公司的原材料和产成品的采购和销售以及产品的定价权均控制在集团公司。(4)资产混同,难以区分单个公司的财产和负债。不仅集团公司与关联公司之间财产难以分清,各关联公司之间的财产边界也不清晰。如浙江倍斯特化纤有限公司、绍兴纵横聚酯有限公司、浙江星河新合纤有限公司共同拥有生产线。普遍存在一个公司对外融资,资金却由另一公司使用的情况。(5)浙江纵横集团有限公司的关联公司资本显著不足。各关联公司的注册资本均是由集团公司通过借款的方式给各出资人,验资后,该部分资本金全部予以抽回。各关联公司不能独立承担民事责任。(6)集团公司、关联公司之间存在贷款担保关系。主要是集团公司借款,由关联公司担保;关联公司借款,由其他关联公司或集团公司担保;集团公司借款并使用,借款人被确定为关联公司等。基于纵横集团“1+5”公司法人人格高度混同,为公平清理债权债务、保护债权人的合法利益,经管理人的申请,法院决定实施合并重整。
由于关联企业实体合并破产重整缺乏相应的法律依据,在实践中遇到不少障碍。程序公正是实体公正的前提,因此,为保障实体公正的实现,应当有合适的关联企业合并破产重整的法律程序。笔者总结纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审理经验,提出以下程序设想。
第一,实体合并破产重整的模式选择。实践中,对于关联公司的实体合并的模式,主要有三种[16]:(1)控股公司申请注销关联子公司模式。控股公司符合破产法规定的破产条件,向法院申请破产重整,但出于剥离不良资产或整体出售资产需要,在破产申请前工商登记机关注销所有或部分关联公司。(2)直接将关联公司纳入控股公司的破产模式。法院受理控股公司的破产申请后,依控股公司的申请或依职权将所有或部分的关联子公司一并纳入控股公司的破产重整。(3)控股公司、关联公司破产分别受理,集中清偿模式。控股公司、关联公司均已达到破产条件并已经申请立案,为保证母公司、子公司的债权人平等受偿,受理法院将母子公司的债权债务一并处理。纵横集团“1+5”公司是以分别独立重整申请的形式向法院申请破产重整,法院经审查分别受理。在审理中,管理人发现集团公司与其关联公司存在高度混同的情形,经债权人会议表决,实行合并重整。