管理层收购若干法律问题探析

谢德莲

【内容提要】：管理层收购作为一种制度创新，对企业的有效整合、降低代理成本、经营管理以及社会资源的优化配置都有着重要作用。然而，我国在实施管理层收购的过程中仍遇到许多问题。因此，要完善我国有关管理层收购的法律法规，将管理层收购列入法制化轨道。
【关键词】：管理层收购 管理层 融资 价格 信息
随着中国加入WTO和全球经济一体化，我国企业改革面临着许多机遇和挑战，管理层收购应运而生。管理层收购已经成为改革背景下的一个亮点，它是实施产权制度改革的一贴良方，是企业深化产权制度改革的理想选择，是完善公司治理结构的最有效途径，是企业家价值的最佳实现通道，是企业留住高级人才的“金手铐”，是激励内部人员积极性、降低代理成本、改革企业经营状况、促进企业发展的内在原动力。
一 管理层收购概述
管理层收购起源于20世纪80年代，在英、美等西方发达国家得到了广泛的应用。管理层收购最后成为了英国对公营部门私有化最常见的形式。在美国，由于管理层收购于当时盛极一时的杠杆收购紧密结合，从而得到了空前发展。在中国，管理层收购萌芽于上世纪八十年代中后期，当时管理层收购只是默默进行。十五大之后，四通集团于1999年率先开始探索管理层收购，成为我国管理层收购热潮中的第一个吃螃蟹者。①随后，从“美的”到“万家乐”，从“恒源祥”到“丽珠”，管理层收购开始席卷中华大地。
（一）管理层收购的概念
管理层收购，即Management Buyout,它是指公司的管理者或经营层利用自筹、借贷等方式所融资本购买本公司股份，从而改变企业内的控制格局以及公司资本结构，使企业的原经营者变为企业所有者的一种收购行为。②国际上对管理层收购目标公司设立的条件是：企业具有比较强且稳定的现金流生产能力，企业经营管理层在企业管理岗位上工作年限较长、经验丰富，企业债务比较低，企业具有较大的成本下降、提高经营利润的潜力空间和能力。
（二）管理层收购的特征
管理层收购是目标公司的管理者利用借贷等方式，收购本公司的股份，从而改变公司的所有者结构、控制权结构和资产结构，进而达到重组本公司的目的，并获得预期收益的一种收购行为。管理层收购具有以下特征：
1.管理层收购的主要投资者是目标公司内部的经理和管理人员，他们往往对本公司非常了解，并有很强的经营管理能力。管理层收购涉及到企业的核心商业秘密，往往政府或行业管理部门都有一些优惠措施。他们通过管理层收购使原来的经营者身份变为所有者与经营者合一的双重身份。
2.管理层收购的资金来源是管理者自筹或通过融资。这样目标公司的管理者要有较强的组织能力，融资方案必须满足借贷者的要求，也必须为权益人带来预期利润，同时借贷具有一定的融资风险。
3.管理层收购的目标公司往往是具有巨大资产或存在潜在的管理效率空间的企业。管理者通过对目标公司的控制权，重组公司结构，达到节约代理成本、获得巨大的现金流入。
4.管理层收购完成后，目标公司可能由一个上市公司变为一个非上市公司，然后经过一段时间后再行上市。管理者通过收购公司的资产或股份，减少公司的流通股或收购法人股来控制公司。
（三）管理层收购的意义
管理层收购的目的在于让企业的经营者拥有一定的股份，使其与企业所有者形成利益共同体，从而降低代理成本，促进企业发展。③管理层收购作为一种制度创新，对企业的有效整合、降低代理成本、经营管理以及社会资源的优化配置都有着重要作用。管理层收购是完善公司治理结构，明晰产权关系，提高企业业绩，激励和约束管理者，防止企业人才流失的重要途径。
（四）其他形式
在实践中管理层收购出现了许多衍生形式，有目标公司外部管理层进行的管理层收购(MBI),目标公司内部和外部管理层共同组建收购团队进行的管理层收购（BIMBO 和CHMBO），员工持股计划(ESOP)，职工控股收购（EBO）等形式。
二 管理层收购若干法律问题
管理层收购的运作成功与否受众多因素影响和制约，概括起来主要包括：发达的资本市场、配套的中介机构、完善的法律法规、成熟的经理人市场、良好的社会监督和竞争机制。很显然，中国目前还不能为管理层收购提供很好的环境，尤其是在法律环境方面。由于管理层收购是在《公司法》和《证券法》颁布以后才正式露出水面，仅散见于一些法规中，有些规定甚至是相互冲突的。
（一）管理层收购的主体问题
管理层收购中管理层可以是一个人如公司的经理或董事，也可以是若干骨干，还可以是由公司员工组成的职工持股会。
1.管理层个人
管理层个人是指公司内部的高级管理人员如经理、董事等。外国通常做法是允许公司管理层工人收购本公司的股份，变经营者为所有者。而我国《证券法》第四十一条规定：禁止个人持有公司超过5%的普通股。在《外经贸股份有限公司和有限责任公司内部职工持股试点暂行办法》第七条中规定：“公司内部员工只能以职工持股会的方式对改制企业持股，不允许以自然人方式对改制企业持股。”即我国管理层收购的主体只能是法人，而不可以是自然人。在实践中，盼盼集团通过韩己善的个人承包，成功收购、改组集体企业，这与此项法律规定相违背。
2.壳公司
壳公司是指在收购之前，管理层必须注册成立一家新公司作为收购目标公司的主体，然后以新公司的资产作为抵押向银行贷款，以获得足够的资金来购买目标公司的股份。在实施过程中，存在以下问题：首先，由管理层组成的有限责任公司对收购目标公司资产在交易数额方面没有作出限制，若壳公司对目标公司的收购是一种股权投资，我国《公司法》规定，公司向其他有限责任公司或股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司或控股公司外，所累计投资不得超过本公司净资产的50%。也就是说，壳公司要对目标公司进行收购的，实质上是对目标公司的投资，那么就要受投资额不得超过壳公司净资产50%上限的限制，或是经国务院严格的审批。其次，成立壳公司的发起人必符合《公司法》第二十条规定：“有限责任公司由二个以上五十个以下股东共同出资设立。”若超过发起人超过五十人，管理层就要采取职工持股会来回避这条法律规定来实施管理层收购。再次，成立一家企业法人来承接目标公司相应的股权，其投资的资本收益在到达投资者个人时，必然要多一道交纳所得税的义务，这样对投资者个人的收益也产生巨大影响。
3.职工持股会
根据《北京市现代企业制度试点企业职工持股会试行办法》第四条和第六条规定：“职工持股会是指依法设立的、由公司职工自愿组成的、并经核准登记的社团法人。”职工持股会会员以其出资额对职工持股会承担责任，职工持股会以其全部出资额为限对公司承担责任。职工持股会仅限于购买本公司的股份，不得用于购买社会发行得股票、债券，也不得用于向本公司以外的企事业单位投资、参股。目前在我国管理层收购案例中，管理者与职工共同收购的案例多数是采用职工持股会的方式实施的。一些地方颁布的法规对管理层和职工持股比例或投资比例作出限制。如北京市试行办法中规定会员的出资额不能超过职工持股会注册额的5%.然而四通集团的董事长和总裁认股却占职工持股会的注册额的7%，超过部分要经北京市政府特批。但是，职工持股会的做法在法律上也是存在疑问的，因为我国现行法律还没有关于信托法人的规定，目前职工持股会的性质界定为社团法人。④而按照有关规定，社团团法人是非盈利性机构，不能从事盈利性活动，所以职工持股会不能从事投资收购活动。 （二）管理层收购的融资问题
1.融资途径的合法化问题。管理层收购的资金来源主要有两部分：一是内源资金，由管理层自身提供。对管理层来说，我国实行的是低薪养廉的政策，巨大的收购资金往往是超出个人的支付能力；二是外源资金，即债权融资或股权融资。管理层收购是利用高负债的财务杠杆来实现企业并购。在国外，管理层收购是一种典型的杠杆收购方式，管理层通过发行垃圾债券等方式筹集大部分收购资金。在我国，发行垃圾债券是法律所不允许的。而且我国的《商业银行法》规定：“商业银行的贷款一般不允许用于股权投资。”《贷款通则》同样规定：“从金融机构获得的贷款不得用于股本权益性投资。”同时，我国还缺少战略性投资者。这就有可能引发管理层动用职权非法占有上市公司资金，导致一系列新的圈钱行为的产生，如不当集资、目标公司先行垫资、截流应收款、企业间私人借贷等不当的融资方式。目前已实施或正在实施的管理层收购所需巨额资金中，仅有5%到10%来自公司管理层腰包，其余大部分是公司以固定资产做抵押的贷款。这种抵押本公司的股权融资，将导致公司股权价值的损失，从而损害其他持股股东的利益。
2.管理层融资后的风险承担问题。管理层收购中，借贷是融资的主要途径，管理层将担负高额的还债压力。⑤因此，在管理层收购实施几年后，存在管理层还债的问题，管理层可能通过不当的加大分红力度，增加管理层获得的股权利益，或是利用公司的人格进行不法交易获取非法利益，以偿还贷款。这样违背了管理层收购的目的，降低了公司的现金流量，透支内源融资能力，加重了企业的财务风险，影响企业的可持续发展。
（三）收购价格问题
收购价格是管理层收购中深受重视的问题。价格的高低、合理与否都与收购者有着密切的利益关系。对管理层来说，上市公司的流通股由于高度分散且价格较高，收购成本必然及其巨大，收购时间长，难免面会发生收购失败的意外。因此，非流通的法人股就成为管理层的主要收购对象。然而现实中往往存在以下问题。
1.对于非流通股，上市公司不约而同的规避30%的要约收购线，而通过协议收购的方式取得对收购方而言的优惠价格。因为《证券法》规定：“通过证券交易所的证券交易，投资者持有一个上市公司已发行的股份的30%时，继续进行收购的应当依法向该公司所有股东发出收购要约。”而且要约收购中非流通股价格规定不得低于每股净资产。然而协议收购中的价格的规定就比较宽松。其次，收购法人股一般通过协议收购来完成，是以股东的自愿为前提的。只要双方当事人在不违反国家的强制性法律规定的前提下，自愿的达成转让协议，管理层收购的完成应该是合法有效的。但是，若法人股股东不愿意转让其股份，那么管理层就无法通过友好协商来达成转让协议，这就要防止管理层利用信息的不对称性逼迫大股东转让其持有的法人股。
2.收购价格的定位。从法规上看，我国证监会发布的《上市公司收购管理办法》除了规定：“当收购者为被收购公司的高层管理人员或员工时，应当由被收购公司的独立董事聘请财务顾问，就被收购公司的财务状况进行分析，对收购要约的条件是否公平合理等适宜提出报告”之外，对收购价格的确定并无明确的规定。从目前已实施的管理层收购中来看，大部分的收购价格低于公司股票的每股净资产。如：美的第一次股权转让价格为2.96元，第二次股权转让价格为3元，均低于公司2000年底每股净资产4.07元；深圳方大第一次股权转让价格为3.28元，第二次转让价格为3.08元，均低于公司2000年底每股净资产3.45元。虽说价格略低是考虑了管理层、职工对公司曾作出的贡献问题，但同时也引发出管理层收购后的短期行为的法律问题，如人员流动、股权转让行为或将公司的优质资产转移到控股企业中饱私囊或转移到母公司。若管理层利用其对公司所做贡献和收购机会，先用低价收购公司股份，再以略高的价格转让公司股份，就可从中谋取可观利润。虽我国《股票发行与交易管理暂行条例》就规定了禁止股份有限公司的高级管理人员将其所持有的公司股票在买入六个月内买出。但是我国已出现的管理层收购的个案中都是采取法人持股而非个人持股的方式。因此，此项规定就无法对管理层加以约束。鉴于目前我国并未对管理层收购后管理层持股时间加以限制，管理层极易从中套利。同时管理层收购这种转让方式可能导致国有资产的流失。管理层将国有资产进行“分、卖、赏”，其后果只能使国有或集体的资产大量流失，少数个人从中受益。这样管理层收购就成为了管理层操纵股票价格，牟取暴利的工具，这与管理层收购的目的也就大相径庭了。
（四）信息披露问题
管理层收购主要采用协议收购方式进行的，为了避免因消息泄露而给收购方与被收购方带来不利的影响，在整个收购过程中主要表现为收购方与被收购方在私下进行的谈判、协商、磋商，同时为了减少交易成本，收购方常与处于大股东位置的持股方进行协议收购，因此整个收购过程中知晓内幕的人员并不多，在这种情况下，收购信息的披露就显得尤为重要。
1.管理层与大股东协议收购时，要防止管理层利用信息的不对称逼迫大股东转让股权的行为。管理层通过调剂或隐瞒利润的办法扩大上市公司的帐面亏损，然后利用帐面亏损逼迫大股东转让股权，一旦管理层收购完成后，管理层再通过调帐等方式使隐藏利润合法的出现，从而实现年底大量现金分红，以缓和管理层融资收购带来的巨大财务压力。
2.信息的隐瞒有可能损害小股东的利益。目前管理层收购的对象一般是法人股，而通过普通股实现管理层收购还比较少。管理层收购可以通过壳公司以低于净资产价格，不通过二级市场进行要约收购，若信息未及时披露，其他流通股股东实质上就被剥夺了与目标公司进行交易的权利。当管理层收购完成后，目标公司资产的再流通，就必然会伤及流通股股东的权益。实践中，许多公司在公告中很少披露管理层收购的资金来源，而违反《证券法》规定的重大信息披露原则。
(五) 对公司的监管问题
现代企业一般是所有者与经营者相分离，这样有助于企业内部的监督和管理。但是 管理层收购是通过收购的方式，使管理层由经营者变为公司的所有者。管理者和所有者的一体化，就使的公司的监管力度的削弱，不利于公司的管理和发展。尽管我国《公司法》第111条规定：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提出要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。”但是，这对小股东的利益保护仍是不够的。目前，由于我国的监管措施缺乏高层次、系统的对上市公司关联交易进行管理的法律规范，缺乏对上市公司故意将某些关联交易信息隐藏不报或拒不披露的惩罚性规定，上市公司大股东利用其对公司的控制权，通过关联交易，隐瞒企业真实的财务状况，侵犯广大中小股东权益的事情屡见不鲜。因此，小股东的利益得不到很好的法律保障。
三．完善我国管理层收购立法建议
1. 目前我国关于管理层收购的立法层次比较低，法律冲突严重。我国《证券法》中未明确界定管理层收购，只是在2002年7月27日公布的《上市公司收购管理办法》中对收购进行规定。同时，在条款中规定：“在聘请具有证券从业资格的独立财务顾问，就被收购的公司的财务状况进行分析的问题上，如果收购人为被收购公司的高级管理人员或全体员工时，应当由被收购公司的独立董事聘请上述中介机构。”但是办法仍未归管理层收购这一收购方式进行定义，这实在是立法上的一大空缺。其次，在《证券法》中并未规定管理层收购，而散见于国务院的部门规章中，法律效率低，地方冲突严重。我国应该加紧对管理层收购的立法，提高立法层次，弥补法律空缺。
2..在管理层收购的主体上，首先，由于我国《公司法》对壳公司的投资比例规定不得超过本公司净资产的50%。这样壳公司的一半资产不能用于收购目标公司，可能加剧壳公司在管理层收购中资金短缺的问题，但是，若利用空闲资金投资也违背了管理层收购的初衷。因此，在壳公司设立时，应在公司章程中规定公司的设立宗旨是收购目标公司，而非盈利性经营，从而取消对壳公司股权投资方面的比例限制。其次，对于壳公司的发起人超过50人以上的，应建议采取职工持股会的形式进行管理层收购。在立法上确立职工持股会的性质和地位。借鉴英美法中的ESOP的规定，将职工持股会界定为一个基金会性质的信托法人，进入董事会参与控股、分红的一种股权形式。⑥放宽公司内部职工认购本公司股票的比例，以缓解收购中资金问题。再次，由于我国特有的历史遗留问题，一些政企不分企业，应该允许个人承包的方式进行收购，加快企业的改革。
3.在管理层收购所需资金来源方面，首先，应该允许管理层分期付款。如日本管理层可从工资中扣缴，并规定每月的限额，或用从职工的奖金中扣缴，并且实行一定的税收优惠。其次，应对《公司法》进行修改，允许管理层用目标公司的资产作抵押，筹集资金。⑦再次，引入“借入资金租赁” ⑧即管理层购买目标公司的大部分资产，再用收购的资产作为抵押向金融机构贷款，然后再购买目标公司的其余资产，收购完成后，以目标公司的经营利益偿还贷款的方式。最后，引入战略投资者和“棘轮”机制。壳公司和战略投资者共同出资收购目标公司的股份，战略投资者不参与企业的经营和管理，并委托管理层行使其股东权利，战略投资者仅享有分享受益的权利，当到达约定年限，战略投资者与管理层签定转让协议并退出战略投资。“棘轮”机制是投资者用来鼓励管理层的机制，管理层的业绩将决定投资者股份的增加与否。⑨管理层的利益与公司业绩挂钩，通过优先股的转换或赎买来实现。当公司业绩好，投资者就赎买优先股，当公司业绩未能达到预期目标时，就将优先股转为普通股。
4.在收购价格上，要在信息公开的前提下，通过产权交易市场，进行合法、公正的评估。目标公司应聘请专业的会计师、资产评估师，根据公平、公正原则进行资产评估,并由董事会和职工持股会共同讨论出价。目前资产评估的方法有市场法、收益法和成本法。成本法即是以资产的现时重置成本扣减其各项损耗价值来确定，并适当考虑管理层人员对公司的贡献而给予适当优惠。这样既客观反映资产的价值，防止资产的流失，又避免价格偏误导致对职工的不公。在股权分红上，为避免管理层过大分配红利，以偿还收购时的借款，导致目标公司现金流量减少问题的产生，可借鉴英美法系国家的做法，限制管理层收益的数额。如参照职工持股会的份额，每年只能分的股比的15%--25%，以防止过度分红现象。在股权套利上，可规定当员工获得独立股权须工作满5年后，或工作3年后获得应有份额的20%，以后逐年增加20%，7年后获得全部股份，以防止管理层的短期行为。
5.在信息披露上，要建立一套完善的信息公开机智，将信息公开贯穿于管理层收购的整个过程。在收购开始前，要公开目标公司股东、管理层及其近亲属的名称、地址及其持股状况。对收购决定、目的、收购股数、价格、金额作出公告。在收购价格宣布之前，执行人不得交易公司的股票，也不得建议其他人交易该公司的股票。在收购过程中要一直保持信息的公开。当收购完成后，管理层要对目标公司的营运计划、人事安排进行报告。在监管上，首先，应立法明确禁止性关联交易的行为及信息拒不披露的惩罚措施。如美国法律规定证券交易中涉及到虚假陈述行为，则可能被认定为犯罪；或沉默在某些情况下可以构成欺诈。其次，积极引进对公司事务作出独立、客观判断的独立董事。由于独立董事具有一定的超脱性，⑩因此由他来审理和监督重大的关联交易，要比监事会更有优势。为保证独立董事有效的发挥其经营监督作用，公司应对独立董事提供必要的经营信息，同时还应加强公司监事会对公司日常事物的监督，完善公司法人治理结构，实行独立董事与监事会的双重监督。这样既可帮助缺乏战略眼光的公司提供决策支持，又可以拓宽信息获取渠道。
河北省邢台市人民政府


邢 台 市 人 民 政 府 令

〔2009〕第6号

《邢台市规范性文件前置审查和备案规定》已经2009年12月9日市政府第二十次常务会议讨论通过，现予以公布，自2010年1月1日起施行。

市 长 刘大群

二○○九年十二月二十一日

邢台市规范性文件前置审查和备案规定

第一条 为加强对规范性文件的监督，维护法制统一，促进依法行政，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《河北省地方政府立法规定》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称规范性文件，是指政府及其所属部门（含政府工作部门和法律、法规授权的具有社会管理职能的组织或机构，以下统称制定机关）依照法定职权和程序制定并公开发布，涉及公民、法人或其他组织权利义务关系，并在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政性文件。

本规定所称规范性文件前置审查，是指政府部门在定稿之后印发之前，将规范性文件送审稿和制定依据等有关资料，报送本级政府法制机构（以下称政府法制机构）进行审查的制度。

本规定所称规范性文件备案，是指制定机关在规范性文件公布后，依照法定程序将该文件及有关材料报送上级行政机关进行审查登记的制度。

第三条 本规定适用于本行政区域内规范性文件的前置审查和备案。

制定机关制定的规范内部行政管理行为、表彰奖励、人事任免、对具体行政行为作出决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。

第四条 规范性文件前置审查和备案，坚持“每件必备、凡备必审、有错必纠”的原则。

第五条 各级政府应当加强对规范性文件前置审查和备案工作的领导，并纳入考核范围。

各级政府法制机构应在本级政府领导下，具体负责本级政府所属部门规范性文件的前置审查和备案工作，负责本级政府规范性文件的备案报送和下级政府规范性文件的备案审查工作，对本行政区域内规范性文件前置审查和备案工作进行指导和监督。

第六条 政府法制机构进行规范性文件前置审查和备案审查，需要提供相关材料或说明情况的，制定机关应当配合；需要征求其他部门意见的，有关部门应在规定时间内以书面形式反馈，超时视为默认。

第七条 未经政府法制机构前置审查的规范性文件不得印发公布。

未向社会公布的规范性文件不得作为行政管理依据。

第八条 部门出台规范性文件，应经本部门法制机构初审，领导集体讨论通过，主要负责人签署意见之后，报政府法制机构前置审查。

第九条 报送规范性文件送审稿应当提交下列材料：

（一）提请审查的公函；

（二）制定机关法制机构的初审意见；

（三）起草说明;

（四）规范性文件送审稿的纸质和电子文本；

（五）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家及省、市有关文件。

第十条 建立规范性文件前置审查受理和通过登记制度。

政府法制机构收到报送审查的材料后,应当及时审查，属于规范性文件并符合前条规定的，应当办理受理审查登记手续，并出具《规范性文件前置审查受理登记回执》；不符合规定的，应当一次性告知补报材料内容。材料齐全符合规定的，应受理登记。对不属于规范性文件审查范围的，政府法制机构应出具《规范性文件前置审查不予受理告知书》。

政府法制机构应当对前置审查情况进行登记。制定机关凭政府法制机构出具的《规范性文件前置审查通过登记回执》在报刊、网站上向社会公布。

第十一条 政府法制机构的前置审查，一般出具书面审查意见。发现规范性文件与法律、法规、规章和国家及省、市其他有关规定不一致，或者在理解上有严重意见分歧等重大问题的，应当进行调查研究，或者召开相关单位、管理相对人，以及法制专家参加的论证会、听证会，充分听取各方面意见。

第十二条 政府法制机构应当对规范性文件送审稿，就制定权限、程序、内容和形式进行审查。

第十三条 政府法制机构应在受理规范性文件前置审查十五个工作日内完成审查工作。规定期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并将延期理由书面告知制定机关。

政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见，又未告知延期理由的，视为审查同意。

规范性文件审查需要进一步调查研究或召开论证会、听证会的，所需时间不计算在本条规定的期限内。

第十四条 对重大突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益等紧急情况需制定的规范性文件，应在受理后立即审查。

第十五条 政府法制机构对规范性文件进行前置审查后，应当根据下列不同情况提出书面审查意见：

（一）规范性文件内容符合有关法律、法规、规章规定，制定主体、权限和程序符合法律规范要求的，应提出审查通过意见；

（二）内容基本合法，但语言表述不规范、存有法律常识性错误，要提出修改完善的具体意见；

（三）对超越法定权限的，要提出纠正意见；

（四）对涉及违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费或者对公民、法人和其他组织变相限制权利，以及增加义务事项的，要提出明确的取消意见；

（五）对规范性文件主要内容违反有关法律、法规、规章以及国家、省有关规定的，应提出不予制定的意见。

审查发现上位法依据存有问题的，应当提出审查纠正建议，并按照规定程序提请制定机关重新修改审查。

第十六条 制定机关收到政府法制机构书面审查意见后，应当进行相应修改处理。

对政府法制机构审查意见有异议的，应当自收到审查意见之日起十个工作日内,以书面形式提出申辩意见。达不成一致意见的，由政府法制机构提请本级政府裁决。

第十七条 制定机关应当在规范性文件公布后十五日内，依照下列规定报送备案：

（一）政府规范性文件报上一级政府法制机构备案;

（二）部门规范性文件报本级政府法制机构备案，上级主管部门有规定的，同时报上级主管部门备案;

（三）政府派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的政府法制机构备案;

（四）垂直部门和国家安全部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄报同级政府法制机构备案。

两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按上述规定报送备案。

第十八条　报送规范性文件备案，应当同时提交第九条第（五）项及下列材料：

（一）规范性文件备案报告；

（二）规范性文件正式刊印文本一式二份及电子文本；

（三）已公开发布的证明材料。

第十九条　政府法制机构应当对报送备案的规范性文件按第十二条所列内容及对政府法制机构前置审查意见的吸收情况进行审查，备案审查的期限依照第十三条规定。

第二十条　建立规范性文件备案登记制度。

报送规范性文件备案，符合本规定第二条第一款、第十八条规定的，政府法制机构予以备案登记；不符合第二条第一款规定的不予备案登记；符合第二条第一款规定但不符合第十八条规定的，暂缓办理备案登记。

不予备案登记的，政府法制机构要通知制定机关；暂缓办理备案登记的，政府法制机构应通知制定机关在十日内补充报送备案。

第二十一条　对备案审查中发现的问题，按照下列规定处理：

（一）规范性文件与法律、法规、规章抵触或者超越法定权限的，由政府法制机构通知制定机关停止执行，自行纠正；逾期不纠正的，由政府法制机构提出处理意见，报请本级政府批准后予以撤销或者变更，并在公开公布的文件载体上公告。

（二）规范性文件之间对同一事项规定不一致的，由政府法制机构进行协调。经协调达成一致意见的，有关部门必须执行；经协调不能取得一致意见的，提出处理意见报本级政府决定。

第二十二条 制定机关应当自接到政府法制机构作出的审查处理意见之日起二十日内，将处理情况书面上报政府法制机构，并按规定重新报送备案。

第二十三条 建立规范性文件备案公布制度。

政府法制机构应将同意备案的规范性文件目录，按季度在政府公众信息网或机关网站、刊物上公布。

第二十四条 建立规范性文件前置审查和备案年度统计报告制度。

县级政府法制机构应当在每年1月20日前，将上年度前置审查和备案的规范性文件目录报送市政府法制机构。

第二十五条　制定机关违反本规定,有下列行为之一的,由政府法制机构责令改正；拒不改正的，给予通报批评；对内容存有违法问题的，提出纠正或者撤销该文件的意见，报请本级政府决定:

（一）未经部门法制机构初审的;

（二）未报送政府法制机构进行合法性前置审查而印发公布的;

（三）未通过报刊、网站向社会公布的。

第二十六条 对不履行初审职责或者经初审发现有违法内容的，由政府法制机构责令其改正；拒不改正，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行该文件损害公民、法人和其他组织合法权益的，由其主管机关或者监察机关对直接负责人和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

第二十七条　制定机关不按规定报送审查、备案或者未采纳法制机构合法性审查意见，以及对存有问题的规范性文件不按规定要求处理的，由政府法制机构给予通报批评，并责令其在规定期限内自行纠正；逾期不纠正的，报本级人民政府予以撤销或限期纠正。造成严重后果的，由其主管机关或者监察机关对直接负责人和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

第二十八条 本规定自2010年1月1日起施行。2004年5月31日制发的《邢台市人民政府关于加强规范性文件备案工作的通知》（邢政函〔2004〕92号）同时废止。