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中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定

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中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定

中国政府 韩国政府


中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定


  中华人民共和国政府和大韩民国政府,根据一九八二年十二月十日《联合国海洋法公约》的有关规定,为养护和合理利用共同关心的海洋生物资源,维护海上正常作业秩序,加强和发展渔业领域的相互合作,经友好协商,达成协议如下:

  第一条 本协定的适用水域(以下称“协定水域”)为中华人民共和国的专属经济区和大韩民国的专属经济区。

  第二条
  一、缔约各方按照本协定和本国有关法律、法规的规定,准许缔约另一方的国民及渔船在本国专属经济区从事渔业活动。
  二、缔约各方授权机关根据本协定附件一及本国有关法律、法规的规定向缔约另一方国民及渔船发放入渔许可证。

  第三条 
  一、缔约各方每年决定缔约另一方国民及渔船在本国专属经济区的可捕鱼种、渔获配额、作业时间、作业区域及其他作业条件,并通报缔约另一方。
  二、缔约各方决定第一款所规定事项时应考虑到本国专属经济区的海洋生物资源状况、本国捕捞能力、传统渔业活动、相互入渔状况及其他相关因素,并应尊重根据第十三条的规定设立的中韩渔业联合委员会的协商结果。

  第四条
  一、缔约一方的国民及渔船进入缔约另一方专属经济区从事渔业活动,应遵守本协定及缔约另一方有关法律、法规的规定。
  二、缔约各方应采取必要措施,确保本国国民及渔船在缔约国另一方专属经济区从事渔业活动时,遵守缔约另一方有关法律、法规所规定的海洋生物资源的养护措施及其他条件和本协定的规定。
  三、缔约各方应及时向缔约另一方通报本国有关法律、法规所规定的海洋生物资源的养护措施及其他条件。

  第五条 
  一、缔约各方为确保缔约另一方的国民及渔船遵守本国有关法律、法规所规定的海洋生物资源的养护措施及其他条件,可根据国际法在本国专属经济区采取必要措施。
  二、被扣留或逮捕的渔船或船员,在提出适当的保证书或其他担保之后,应迅速获得释放。
  三、缔约一方在扣留或逮捕缔约另一方的渔船或船员时,应通过适当途径,将所采取的行动及随后所施加的处罚,迅速通知缔约另一方。

  第六条 第二条至第五条的规定适用于协定水域中除第七条、第八条和第九条所指水域以外的部分。

  第七条 
  一、下列各点顺次用直线连接而围成的水域(以下称“暂定措施水域”)适用第二款及第三款的规定。
  1.北纬37度00分,东经123度40分之点(A1)
  2.北纬36度22分23秒,东经123度10分52秒之点(A2)
  3.北纬35度30分,东经122度11分54秒之点(A3)
  4.北纬35度30分,东经122度01分54秒之点(A4)
  5.北纬34度00分,东经122度01分54秒之点(A5)
  6.北纬34度00分,东经122度11分54秒之点(A6)
  7.北纬33度20分,东经122度41分之点(A7)
  8.北纬32度20分,东经123度45分之点(A8)
  9.北纬32度11分,东经123度49分30秒之点(A9)
  10.北纬32度11分,东经125度25分之点(A10)
  11.北纬33度20分,东经124度08分之点(A11)
  12.北纬34度00分,东经124度00分30秒之点(A12)
  13.北纬35度00分,东经124度07分30秒之点(A13)
  14.北纬35度30分,东经124度30分之点(A14)
  15.北纬36度45分,东经124度30分之点(A15)
  16.北纬37度00分,东经124度20分之点(A16)
  17.北纬37度00分,东经123度40分之点(A17)
  二、缔约双方为养护和合理利用海洋生物资源,应按照根据第十三条的规定设立的中韩渔业联合委员会的决定,在暂定措施水域采取共同的养护措施和量的管理措施。
  三、缔约各方在暂定措施水域对从事渔业活动的本国国民及渔船采取管理和其他必要措施,不对缔约另一方国民及渔船采取管理和其他措施。缔约一方发现缔约另一方国民及渔船违反中韩渔业联合委员会的决定时,可就事实提醒该国民及渔船注意,并将事实及有关情况通报缔约另一方。缔约另一方应尊重对方的通报,并在采取必要措施后,将结果通报对方。

  第八条
  一、自本协定生效之日起四年内,下列(一)及(二)各点顺次用直线连接而围成的水域(以下称“过渡水域”)适用第二款至第四款的规定。
  (一)中方一侧过渡水域坐标
  1.北纬35度30分,东经121度55分之点(C1)
  2.北纬35度00分,东经121度30分之点(C2)
  3.北纬34度00分,东经121度30分之点(C3)
  4.北纬33度20分,东经122度00分之点(C4)
  5.北纬31度50分,东经123度00分之点(C5)
  6.北纬31度50分,东经124度00分之点(C6)
  7.北纬32度20分,东经123度45分之点(C7)
  8.北纬33度20分,东经122度41分之点(C8)
  9.北纬34度00分,东经122度11分54秒之点(C9)
  10.北纬34度00分,东经122度01分54秒之点(C10)
  11.北纬35度30分,东经122度01分54秒之点(C11)
  12.北纬35度30分,东经121度55分之点(C12)
  (二)韩方一侧过渡水域坐标
  1.北纬35度30分,东经124度30分之点(K1)
  2.北纬35度00分,东经124度07分30秒之点(K2)
  3.北纬35度00分,东经124度00分30秒之点(K3)
  4.北纬33度20分,东经124度08分之点(K4)
  5.北纬32度11分,东经125度25分之点(K5)
  6.北纬32度11分,东经126度45分之点(K6)
  7.北纬32度40分,东经127度00分之点(K7)
  8.北纬32度24分30秒,东经126度17分之点(K8)
  9.北纬32度29分,东经125度57分30秒之点(K9)
  10.北纬33度20分,东经125度28分之点(K10)
  11.北纬34度00分,东经124度35分之点(K11)
  12.北纬34度25分,东经124度33分之点(K12)
  13.北纬35度30分,东经124度48分之点(K13)
  14.北纬35度30分,东经124度30分之点(K14)
  二、为在过渡水域逐步实施专属经济区制度,缔约各方应采取适当措施,逐步调整并减少在缔约另一方一侧过渡水域作业的本国国民及渔船的渔业活动,以努力实现平衡。
  三、缔约双方在过渡水域应采取与第七条第二款和第三款相同的养护和管理措施,还可采取联合监督检查措施,包括联合乘船、勒令停船、登临检查等。
  四、缔约双方各自对在缔约另一方一侧过渡水域作业的本国渔船发放许可证,并相互交换渔船名册。
  五、本协定生效之日起四年后,过渡水域适用第二条至第五条的规定。

  第九条 缔约双方在第七条第一款规定的暂定措施水域北限线所处纬度以北的部分水域及第七条第一款规定的暂定措施水域和第八条第一款规定的过渡水域以南的部分水域,维持现有渔业活动,不将本国有关渔业的法律、法规适用于缔约另一方的国民及渔船,除非缔约双方另有协议。

  第十条 缔约各方为确保航行和作业安全,维护海上正常作业秩序并顺利及时处理海上事故,应对本国国民及渔船采取指导及其他必要措施。

  第十一条 
  一、缔约一方的国民及渔船在缔约另一方沿岸遭遇海难或其他紧急事态时,缔约另一方应尽力予以救助和保护,同时迅速将有关情况通报对方的有关部门。
  二、缔约一方的国民及渔船,由于天气恶劣或其他紧急事态需要避难时,可按本协定附件二的规定,与缔约另一方有关部门联系,到缔约另一方港口等处避难。该国民及渔船应遵守缔约另一方的有关法律、法规,并服从有关部门的指挥。

  第十二条 缔约双方为开展养护和合理利用海洋生物资源的科学研究(包括交换必要资料),应加强合作。

  第十三条 
  一、缔约双方为便于实施本协定,设立中韩渔业联合委员会(以下称“渔委会”)。渔委会由缔约双方各自任命的一名代表和若干名委员组成,必要时可设立专家组。
  二、渔委会的任务如下:
  (一)协商如下事项,并向缔约双方政府提出建议:
  1.第三条规定的缔约另一方国民及渔船的可捕鱼种、渔获配额及其他具体作业条件的事项;
  2.有关维持作业秩序的事项;
  3.有关海洋生物资源状况和养护的事项;
  4.有关两国间渔业合作的事项。
  (二)根据需要,可就本协定附件的修改向缔约双方政府提出建议。
  (三)协商和决定与第七条、第八条规定有关的事项。
  (四)研究本协定的执行情况及其他有关本协定的事项。
  三、渔委会的一切建议和决定须经双方代表一致同意。
  四、缔约双方政府应尊重第二款第(一)款的建议,并按照第二款第(三)项的决定采取必要措施。
  五、渔委会每年召开一次会议,在中华人民共和国和大韩民国轮流举行。根据需要,经缔约双方同意可召开临时会议。

  第十四条 本协定各项规定不得认为有损缔约双方各自关于海洋法诸问题的立场。

  第十五条 本协定的附件为本协定不可分割的组成部分。

  第十六条
  一、本协定经缔约双方履行各自国内法律程序后,自换文通知之日起生效。
  二、本协定有救期为五年,之后有效至根据第三款的规定终止为止。
  三、缔约任何一方在最初五年期满时或在其后,可提前一年以书面形式通知缔约另一方,随时终止本协定。
  以下经各自政府授权的代表在本协定上签字,以昭信守。
  本协定于二000年八月三日在北京签订一两份,每份都用中文和韩文写成,两种文本同等作准。

  中华人民共和国政府代表           大朝民国政府代表
     唐家璇                   权丙铉
    (签字)                  (签字)

  附件一:
  缔约各方根据本协定第二款第二款的规定,采取以下入渔许可措施:

 一、缔约各方授权机构在接到缔约另一方授权机关发来的本协定第三条规定的决定的书面通知书,向缔约另一方授权机关申请发给希望在缔约另一方专属经济区从事渔业活动的本国国民及渔船入渔许可证。缔约另一方授权机关按照本协定及本国有关法律、法规的规定颁发许可证。缔约各方授权机关发放许可证时可收回适当费用。

 二、缔约各方授权机关应以书面形式向缔约另一方授权机关通报有关入渔的手续规定(包括许可证的申请和颁发、渔获量统计资料的提供、渔船标识及捕捞日志的填写表)。

 三、获得许可的渔船应将许可证置于驾驶舱明显之处,并明确显示缔约另一方规定的渔船标识。

  附件二:
  本协定第十一条第二款的规定按以下规定实施:

 一、中华人民共和国政府指定的联络部门为管辖有关港口的港务监督部门。大韩民国政府指定的联系部门为海洋警察部门。

 二、具体联系方法在根据本协定第十三条的规定设立的中韩渔业联合委员会上相互通报。

 三、缔约各方的渔船与缔约另一方指定的联络部门进行联系的内容有:船名、呼号、当时船位(纬度、经度)、船籍港、总吨位、全长、船长姓名、船员数、避难理由、请求避难的目的地、预计到达时间和通讯联络方法。

               谅解备忘录

  中华人民共和国政府代表和大韩民国政府代表就二000年八月三日签署的《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》(以下称“协定”)的有关规定,达成如下谅解:

 一、双方在协定第七条第一款规定的暂定措施水域北限线所处纬度线以北的韩方一侧部分水域及第七条第一款规定的暂定措施水域和第八条第一款规定的过渡水域以南的中方一侧部分水域,尊重沿岸国有关渔业的现行法律、法规,并采取必要措施,使本国国民及渔船遵守这些法律、法规。

 二、双方相互通报第一款提及的有关法律、法规,并为圆满实施这些法律、法规,通过根据协定第十三条的规定设立的中韩渔业联合委员会就具体方案进行协商。
  本备忘录于二000年十一月二十日在北京签署,自协定生效之日起有效。

  中华人民共和国             大韩民国驻中华人民共和国
   农业部部长                 特命全权大使
    陈耀邦                   洪淳瑛
   (签字)                  (签字)

交通部关于发布《中华人民共和国船舶安全检查规则》的通知

交通部


交通部关于发布《中华人民共和国船舶安全检查规则》的通知

1990年3月14日,交通部

规则
现发布《中华人民共和国船舶安全检查规则》,自公布之日起实施。中华人民共和国港务监督局一九八五年发布的《船舶安全检查暂行办法》同时废止。

中华人民共和国船舶安全检查规则

第一章 总 则
第一条 为加强对船舶设备技术状况的监督检查,保障船舶和人命财产的安全,防止污染海域,根据《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定,制定本规则。
第二条 本规则适用于进出中华人民共和国港口的一切外国籍和200总吨(750千瓦)及其以上的中国籍海船。
本规则不适用从事营业性运输以外的军用船舶、渔业船舶和体育运动船舶,但法律、法规和交通部规章另有规定的除外。
第三条 中华人民共和国港务监督局统一负责全国船舶安全检查工作。
各港务监督(包括港航监督)负责对进出本港船舶的安全检查。
对外国籍船舶的安全检查,由中华人民共和国港务监督局授权的港务监督实施。
第四条 适用本规则的中国籍船舶必须配有《船舶安全检查记录簿》并应在办理船舶进出港口手续时出示。《船舶安全检查记录簿》用完,在船上保留一年后,送交船籍港港务监督留存。
外国籍船舶,在办理进港检查手续时,应出示《港口国管理检查报告》。

第二章 检 查
第五条 对外国籍船舶的安全检查以我国有关法律、法规、规章和有关国际公约为依据;对中国籍船舶的安全检查,以我国有关法律、法规、规章、技术规范和我国参加的国际公约为依据。
第六条 船舶安全检查的内容包括:
(一)船舶文书;
(二)船员证书和配员;
(三)船体、机电设备;
(四)消防、救生设备;
(五)航行及操纵设备;
(六)无线电设备;
(七)应急设备;
(八)防污染设备;
(九)安全制度;
(十)按第五条规定应检查的其他项目。
第七条 检查人员进行船舶安全检查时,船长应如实报告船舶的安全状况,并指派有关船员陪同检查。陪同船员应按检查人员的要求,调试和操纵有关设备,回答有关问题。
检查人员视情节在条件允许的前提下可要求船方进行消防、救生演习。
第八条 对中国籍船舶进行安全检查后,检查人员应签发《船舶安全检查通知书》,注明所查项目、发现的缺陷及处理意见,签名并加盖船舶安全检查专用章。
《船舶安全检查通知书》一式三份,一份留在《船舶安全检查记录簿》内,一份寄船舶所有人,一份由港务监督存查。
第九条 对外国籍船舶进行安全检查后,检查人员应签发《港口国管理检查报告》,写明所发现的缺陷及处理意见,签名并加盖船舶安全检查专用章。
《港口国管理检查报告》正本交船长,副本视情况送交船旗国主管当局和国际海事组织。
第十条 经过港务监督安全检查的船舶,除特殊情况外,六个月内不再检查。

第三章 处理与处罚
第十一条 船长及船舶所有人必须按照《船舶安全检查通知书》或《港口国管理检查报告》的要求,对存在的缺陷予以纠正和改善。
第十二条 检查人员要求船方在指定港口纠正缺陷的,船舶在离开指定港口前应当纠正。指定港口为中国港口的,船舶到港时应申请复查;指定港口为外国港口的,中国籍船舶应在抵达中国第一港口时申请复查。
第十三条 船舶的缺陷危及船舶、船员和旅客安全,而在船舶离港前未能纠正的,港务监督长应签发《禁止离港通知书》,禁止船舶离港。船舶存在的上述缺陷纠正后,经港务监督复查合格,应撤销《禁止离港通知书》
第十四条 凡违反本规则或有下列情况之一者,港务监督可依照《中华人民共和国海上交通安全法》第四十四条和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第四十九条的规定予以处罚:
(一)拒绝和阻挠检查的;
(二)擅自涂改、损毁《船舶安全检查通知书》或《港口国管理检查报告》。
根据前款规定处以罚款的,对当事单位罚款数额不超过人民币10000元,对责任者个人罚款数额不超过人民币1000元。

第四章 附 则
第十五条 船舶申请港务监督复查的,应当支付复查费用。
第十六条 内河船舶的安全检查,按照有关规定执行。
200总吨(750千瓦)以下的中国籍海船的安全检查办法,由各港务监督依照本规则自行制定,另有规定的除外。
第十七条 本规则由中华人民共和国交通部负责解释。
第十八条 本规则自发布之日起实施。中华人民共和国港务监督局一九八五年发布的《船舶安全检查暂行办法》同时废止。



基层法院法官权益保障问题:困境、原因与出路

尹振国


“法律借助法官降临尘世”,法官是活的法律,是法律的化身、是正义的象征,是社会公平正义的最后守护神。
法院是法律帝国的首都,法官是法律帝国首都的守护者。在我国的法院体系中,处于“塔底层”的基层法院数量最多。根据《法院组织法》的规定,县(旗)、自治县、不设区的市市辖区设基层法院。目前,基层法院的数量占据全部法院数量的80%,3000多个基层法院设立的上万个人民法庭又将触角延伸到社会的各个角落,构筑成法院与社会广泛联系的网络;基层法院法官人数最多,占全国法官总数的80%;基层法院审理的案件最多,占全国法院审理案件总数的80%,且有90%以上的民事案件是由基层法院审理的。⑴ 因此,基层法院法官是我国法官的主体,也是建设社会主义法治国家的主体。长期以来,基层法院法官在打击犯罪、保护人民合法权益、维护社会稳定方面做出了杰出的贡献。
但是,近年来,基层法院法官的人身权利受侵害的事件呈逐年增长的趋势。据统计,2003年上半年,江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近5年来,全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心:江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访,用硫酸伤害法院工作人员;无锡基层法院女法官的徐娜遭当事人报复被连砍十几刀;贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中;湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间,造成法官一死两伤;北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官;河南法官贾爱玲因不徇私情被诬告入狱265天;云南会泽一被执行人对法官行凶,造成法官一死一伤;广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕;桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死……侵害基层法院法官其他合法权益的事件更是数不胜数。随着越来越多侵害基层法院法官合法权益事件越来越多,基层法院法官成为高危行业,维护社会公平正义的法官却成为“刀尖上的舞者”,成为披着强者外衣的弱势群体。
在中国,基层法院法官与基层群众接触最多;在社会的转型期,各种矛盾纠纷都涌向基层法院,随着诉讼费用的降低、民事诉讼法的修改,在可预见的将来,基层法院受理的案件会逐年增加,基层法院法官办案压力大,而法官因办案累死的新闻频见于报端(如《湖南法官彭顺安累倒在案头》、《河北省“百日会战”期间某县一法官累得突发脑溢血》)。在中国,基层法院政治地位低,法官物质待遇差也是不争的事实。相对于上级法院的法官,基层法院法官维护自己合法权益可利用的各种资源少(政治、经济、法律等资源)、维权成本更大、而维权成功率更小,加上缺少相应保障基层法院法官合法权益的机制,基层法院法官更容易成为被侵害的对象(媒体的报道也证实了这一点),许多人(包括基层法院法院和欲从事基层法院工作者)几乎视做基层法院法官为畏途,而基层法院法官人才流失的现象也越来越严重,不仅是中西部地区,而且在经济最为发达的广东、浙江等省也出现了“法官荒”。⑵
“徒法不足以自行”,依法治国,建设社会主义法治国家关键靠法律人才。没有法律人才,推进法官职业化、依法治国只是一句空话。基层法院法官没地位,合法权益受到侵害不仅仅是法官个人的事情,而且是关系到法律地位、司法权威的大事。倒下去的不仅是法官,而且是司法权威。“法律必须被信仰,否则形同虚设”,苏共亡党的一个重要原因是没有讲依法执政,导致权力滥用,司法没有权威,国家出现了动乱和分裂。因此,保障基层法院法官合法权益,绝不是谋求法官个人利益,也不仅仅是基层法院自己的事情,而是关系到中国共产党执政地位和社会稳定的大事。对保障和维护基层法院法官合法权益的问题,我们一定要有清醒的认识,要采取有力措施加以解决。
一、 基层法院法官权益保障的困境
基层法院法官权益保障制度是一个司法制度的重要组成部分,与一国的政治制度、文化传统、社会发展、法治发达程度等息息相关。基层法院法官合法权益是法官依法应当享有的权利和利益。包括人身权(生命权、健康权、名誉权、荣誉权等)、财产权(主要是经济待遇保障权)、职业保障权(政治待遇、晋升的权利)休息权、受教育的权利等等。由于政治、经济、社会等各方面的原因,有关侵害基层法院法官的人身财产权益、阻碍法官履行职责的事件呈上升趋势,法官承担着巨大的职业压力和风险。
(一) 基层法院法官的人身权受侵犯
基层法院法官面对这绝大多数的基层群众,审理绝大多数的案件,处于矛盾的风口浪尖,竟成为无辜的受害者。据统计,2003年上半年,江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近年来,全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心:江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访,用硫酸伤害法院工作人员,贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中,湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间,造成法官一死两伤;北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官,云南会泽一被执行人对法官行凶,造成法官一死一伤……而司法机关内部对法官人身权的侵犯也时有所见:广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕;桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死…… 之于当事人在法庭上辱骂、威胁法官更是十分常见。从侵害法官人身权的各种案例来看,法官在庭前谈话、财产保全、庭审前后,执行等业务的各种环节甚至在日常生活中都遭到不同程度的侵害。而在西方国家,法官无论是法律地位还是在普通公众中的地位,可以用崇高的权威来概括。法官受侵害的案件几乎没有,即使向法官扔一个鸡蛋的行为都会被判处刑罚。
(二) 基层法院法官物质待遇差
我国基层法院的经费来自于区县财政,而大部分县级财政是吃饭财政,仅能给公务员发工资。除了经济发达地区(北京、上海、广东、浙江等)的基层法院外,大部分的基层法院特别是中西部地区法官的月收入在1000元上下,有的甚至只有700多元。而2007年深圳的最低工资标准是966元。有些基层法院法官的收入竟比不上民工(法官做的毕竟是智力活)。在我国,法官的经济待遇没法与律师相比(2003年北京律师平均收入为50万,而北京经济发达区的法院法官年收入不到10万);与同级公务员相比,基层法院法官的经济待遇没有任何优势(与工商、税务、电信、电力等强势部门更是无法相比),与上级法院法官相比更是相差很大。在美国,以1994年为例,最高法院首席大法官的年薪为171500美元,最高法院其他法官的年薪是164100美元。联邦上诉法院法官的年薪是141700美元。联邦地区法院法官、参议院、众议员的年薪是133600美元。在意大利,法官工资高于其他公务员,法官实行定期增资制度。在德国,初级法院和地区法院的工资最低,但是也相当于高级公务员工资的最高额。在泰国,法官享有低租住房活住房津贴,法官享有一定的假期、免费休息和免费的待遇。⑶比较而言,中国基层法院的大多数法官只能靠微薄的工资收入支撑家庭,很多法官面临着生活艰苦和工作繁重的双重压力。
“人往高处走,水往地处流”,基层法院法官经济待遇低下,迫使经济不发达地区的法官纷纷辞职下海到经济发达地区做律师或调往党政机关,而经济发达地区基层法院的法官更是想办法调往经济政治待遇好的上级法院(比较而言,美国基层法院法官的经济待遇和上级法院法官相差不大,美国的基层法官更专注自己的工作。西方很多国家的情形也大致如此)。暂时走不了留下来的人也不能安下心来,总想到外面闯一闯。近年来,随着就业压力的加大,法学院的毕业生纷纷涌向法院。不过这里的法院是加定语的,指的是中级法院和高级法院,经济不发达地区的基层法院无人问津。基层法院从社会上优秀法律人才中选任法官也异常艰难,职业门槛(要求通过统一司法考试、35周岁以下)、编制限制、工资福利、政治地位、职业风险令优秀的法律人才望而却步。里面的人想走,外面的人不想进来,基层法院人才出现纯流失状态,基层法院“法官荒”愈演愈烈。据报道,甘肃省一县级法院仅4名法官。⑷随着基层法院优秀法官的流失,基层法院的法官素质堪忧,长期下去,推进基层法院法官职业化愿望会落空。
(三) 基层法院政治待遇差、晋升机会少
作为普通法系的典型国家,英国的法官一直是以声望卓著和公正威严而深得公众的信任,法官作为一个司法职业,其无论是在法律职业基层内部还是在社会其他行业,他的地位和声誉尤为突出。“被任命或选举为法官常被看做是一生中姗姗来迟的辉煌成就也是对其尊敬和威严在形式上的承认……总之,他是一个举足轻重的人物。”⑸在中国,法官被作为公务员管理,法院行政化,法官公务员化。基层法院的政治地位低下,绝大多数基层法院的行政级别是正科级(级别与政治待遇经济待遇挂钩),与区县政府下属的委办局同级,由于领导职位数有限,大多数法官干到退休也只是科员级别(要解决副科待遇,不仅要有工作业绩,而且取决于与党政领导的关系),与中级法院相比,中级法院级别高,副科级以上的领导职位数比基层法院多,中级法院工作人员晋升机会多、时间快、级别高;而在同级党委、政府、人大获取相应待遇的机会很多,一般只要担任内设机构的正副职,就可解决副科甚至正科待遇,甚至同为政法机关的公安局的派出所所长一上任就是副科级。
根据马斯洛的需要层次理论,自我实现的需要是人的最高层次的需要。因此,人具有追逐权力的本性和实现自我价值的需要。在基层法院内部,因领导职务少,而法院人数多(一般100多人),职位竞争非常激烈,有的通过各种途径调到党政机关。作为基层法院,既要处理好数量众多的案件,又要追求十分职位的晋升,无形之中增加精神压力。
基层法院处于最基层,是我国司法机关中受监督最多的机关,主要有党委、人大、上级各级法院、同级和上级检察院的监督,监督是依法审判的保障,而剑盾权一旦异化,就会成为司法独立、依法审判的绊脚石;又,基层法院的人、财、物受制于地方政府,抗权力干扰能力最差,基层法院俨然成为地方政府所属的一个部门。在基层法院内部,庭长批案、审委会定案,疑难案件请示上级法院,基层法院法官司法自由裁量权被剥夺,法官成为行政机关公务员,有时为确保质效指标,防止当事人上访闹事,法官不得不违法办案。司法独立何在?法官的职业尊严和荣誉感从何而来?
2003年,洛阳中级人民法院法官李慧娟因评判《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款“自然无效”,被河南省人大认为是“违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重的违法行为”,继而被免去助理审判员的资格。《立法法》的合法行为,司法独立规则的缺乏竟带来法官生存的问题。如果投身司法体制改革的法官受到撤职、处分,甚至人身权益受到侵害,谁还愿意推动司法改革?
(四)基层法院法官的休息权得不到保障
社会转型时期,也是社会矛盾的凸现期;随着依法治国的推进,人们的法律意识大大增强。在加上立法等原因,各地基层法院特别是经济发达地区基层法院审理的案件数量呈大幅增长趋势。
许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件,法官每人每年承办的案件也在150件以上。案件大幅增长,而法官的人数却没有增加,案多人少的矛盾十分突出。据《南方周末》报道:广东东莞市塘厦人民法庭有13个法官,截至11月15日广东法院系统年度收案数统计日,塘厦法庭人均收案近一千宗的就有三人。东莞市法院系统不到200位一线法官,却管辖着1200万人。今年3月开始,法庭办公楼每晚都灯火通明。白天,法官们几乎没有时间做案头工作:开庭、开庭、吃饭、开庭、开庭;见当事人、调解、见当事人、调解……书记员都被累哭了。而增加编制很困难,很难招到更多的人。⑹
相当多的基层法院法官成天忙于办案,既要注重判决的法律效果,又要注重判决的社会效果(减少涉诉信访),法官的精神始终处于紧张状态,有的甚至顾不上吃饭,精神和身体都得不到很好的休息和舒缓,造成机体代谢功能紊乱。许多基层法院办案经费不足,办公条件差,而案件数量多,法官只好用休息时间来办案,常年累月会积劳成疾,导致很多法官累倒在工作岗位上。⑺
(五)基层法院法官的受教育的权利得不到保障
基层法院受经济条件限制,大多数的基层法院没有图书资料室;法官忙于审理数量庞大的案件,很少有时间学习法律知识和参加法官业务知识培训。而社会发展速度快,许多新型疑难疑难案件层出不穷,基层法院法官由知识所限,穷于应付。

二、 基层法院法官权益保障陷入困境的原因分析
在推进法治化进程中,分析基层法官权益受侵害或权益无保障的原因,探求保障基层法官权益的具体途径显得十分迫切。
(一)基层法院法官地位低
在中国,司法改革还在推进之中,司法独立的愿望还没有实现。汉密尔顿指出:“对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。同样,对法院物质基础有控制权,等于对法院的意志有控制权。法治的要义是限制国家权利保障公民权利,基层法院的人、财、物都控制在地方政府手中,司法权不仅不能制约行政权,反而容易屈服于行政权。基层法院容易成为地方保护主要的帮凶。正是看到法院的这一弱点,一些案件尚在审理之中,当事人就向当地党政机关或人大告状,要求对法院的审判活动进行监督。其结果,法官独立办案的权利受到了各个权力阶层的控制和干预,法官常常无辜地成为被攻击的对象。
(二)思想观念问题
中国传统社会无法治,人治观念、官本位思想根深蒂固。老百姓有“清官情结”,往往认为法官应当明察秋毫,分不清楚客观事实和法律事实,而法官认定的法律事实与客观事实不一致,往往引起当事人的过激反应,从而对法官不满,认为法官枉法裁判,总要讨个说法。
在中国,老百姓往往认为谁的官大,谁就能解决问题,信访不信法,一些案件经过两级法院的审理结案,当事人还是上访不绝。法官是社会公正的象征, 一旦有些个体出现徇私枉法的行为会导致社会对整个法官群体的社会评价降低(“大盖帽两边翘,吃了原告吃被告”)。而且,基层法院是个天然的弱势部门,“吃柿子拿软的捏”,基层法院法官合法权益受侵害几乎是必然的。
法治社会,矛盾大多通过司法程序解决,很多党委和政府的问题现在都交给法院了解决,司法程序解决,总有败诉的一方,败诉的一方通常都会对法院的裁决不满,这是世界普遍性的问题,几乎没有败诉的一方对法院的裁决满意的。由于历史的原因,基层群众的文化程度比较低,法治观念淡漠,一旦败诉或者认为法官判决不高,容易情绪激动,以致辱骂、殴打甚至杀害法官。
有的当事人明明是自己因为无理而败诉,为挽回面子,逢人便称自己是因为没有给法官送礼才输了官司,有的当事人为了发泄心中的不满情绪,造谣中伤法官“徇私枉法”、“偏袒一方”, 少数人从个人利益出发,想通过吵闹,甚至威胁、恐吓法官的办法来达到个人目的的最大化。这些违法犯罪行为损害了法官人格,也损害法院形象,更损害了法律的尊严。
不少人认为,法官是人民的公仆,受点委屈没什么。与当事人的冲突只是人民内部矛盾,无原则地为违法者开脱,导致有些人横行无忌。
(三)基层法院法官权益法律保障不足
在我国法律并没有给法官特别权利和保护,《法官法》关于法官待遇、职业保障等规定也没有得到真正的落实。尽管法律对法官履行职务期间受干扰有一定的规定,但大多规定得很原则,很多都写在纸面上,没有落实到实际的操作之中。对于当事人妨碍法官履行职责的行为,处罚手段大多是教育、训诫,少数是罚款、司法拘留,对许多执行法官将拒不执行判决和裁定的行为视为民事违法行为,即使是需要追究当事人的刑事责任,进入司法程序时间长,需要耗费大量时间和精力,而且社会效果也不好⑻。
(四)基层法院的物质条件差、警力不足
有些基层法院由于经济条件所限,无法修建现代化的大楼,办公区与审判区没有隔开,安检设施落后,有些基层法庭甚至没有安全保障,各色人等随意进进出出,安全隐患多。
基层法院警力不足也是法官人身易受侵害的一个原因,基层法院法警平均10名左右。大多数基层法院法警都从事刑事被告人的押解和执行任务,而民事案件审理时几乎没有法警值庭,这也是民事法官受侵害多于刑事法官受侵害的主要原因。
三、 基层法院法官权益保障的出路
法官是会说话的法律,如果没有法官地位的提高,谈何法律的地位?保障基层法院法官的合法权益,树立司法权威不仅仅是喊几句口号就能得来的。保障基层法官合法权益,根本在于提升法院的政治地位,提升基层法官的政治、经济地位,增强基层法官职业的吸引力;关键在于实现法官管理的法治化、垂直化,加强基层法院法官的职业保障;重要手段是保障当事人诉讼权利,增强当事人的法律意识。
(一) 提升法院的政治地位
根据我国刑法规定,各级人民政府、法院、检察院(“一府两院”)受各级人大监督,对人大负责。要落实基层法院的宪法地位,逐步摆脱地方法院的人、财、物受制于地方政府的局面,确保法院独立审判的地位。2008年11月28日,中共中央政治局通过了最新的司法改革报告,从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度,对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障,即将基层法院财政纳入中央财政预算,由中央财政予以保障,由此改变基层法院依赖地方政府的现状。法学家贺卫方表示,“长期以来,基层法院由于经济上不独立,过度依赖地方,为地方经济服务,这不符合市场经济所追求的公平、平衡的法律体系的目标。”⑼
明确人大监督范围和程序,人大主要对法院进行宏观监督。
(二)提高基层法官的经济、政治待遇