从食品安全法实施看刑事责任的完善

徐军


　　食品安全事关国计民生。已于6月1日施行的食品安全法将有效规范食品生产经营活动，但确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，本文作者从刑法角度探讨我国食品安全刑事责任的完善，对构建完整的食品安全法律体系不无借鉴意义。 经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的食品安全法于2009年6月1日起施行。食品安全法取代食品卫生法，是遏制食品安全事故的现实需要，标志着我国的食品安全工作进入了新阶段，彰显了国家进一步强化食品安全监管的决心和信心。食品安全法的主要内容，总的一点可以归结为强化食品以及食品相关产品的生产者、经营者以及监管者的食品安全法律责任。食品安全法具体明确规定了民事责任、行政责任，没有直接在相关条文中规定刑事责任，而是在第九十八条规定:“违反本规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是属于一种统一刑法典的立法模式。食品安全法的这种刑事责任立法模式，应当说与我国目前朝着统一性、集中性方向发展的统一刑法典立法模式是相一致的。 从法律制度的角度讲，确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，而是需要更多的法律规范或是部门法从不同的领域和侧面与之相协调和衔接，以形成完整的确保食品安全的法律体系。笔者认为，食品安全法出台后，许多法律面临着调整和完善，刑法亦是如此。

　　现行刑法对食品安全规范滞后现行刑法关于食品安全刑事责任的规定，亟须与食品安全法协调之处主要表现在:

　　一是刑法中关于食品安全犯罪的罪名设置显示出滞后性，导致一些违反食品安全法的犯罪行为，难以准确定性。食品安全法中的食品安全，在主体上涉及到食品生产、加工、包装、运输、贮藏、销售和监管等人员;在对象上涉及到食品、食品添加剂、食品相关产品、食品运输工具等。而刑法中的食品安全的含义较窄，在生产、销售伪劣商品罪中所规定的食品安全犯罪，在主体上只涉及生产、销售人员，在对象上只涉及食品。食品安全法对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相应的义务，当他们违反义务应承担刑事责任时，在刑法中却不能找到恰当的罪名。例如，食品安全法规定，不得生产不符合安全标准的食品添加剂。问题是，如果违反该规定，并造成了严重后果，应当承担刑事责任，却并不能以生产有毒、有害食品罪或是生产不符合卫生标准的食品罪定性。当然，对此类行为可以以危险方法危害公共安全罪来定性，但这又落入了“口袋罪”的窠臼，因为从刑法理论上讲，所有食品安全犯罪的同类客体都是危害公共安全。刑事立法技术的日臻完善，要求对犯罪客体的划分越来越精细，避免“口袋罪”现象的出现，不能把所有的或大部分的食品安全犯罪都简单地以一罪来处理。
　　
　　二是刑法中有些食品安全类的犯罪的法定刑偏轻，有的甚至低于行政处罚。食品安全法中规定，生产、经营有毒有害食品行为，食品货值金额不足一万元的，处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。而刑法中生产、销售有毒、有害食品罪的罚金刑的规定却是，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金，明显轻于行政处罚。加大对食品安全违法犯罪行为的法律制裁，是完善食品安全立法的重要方向，而刑罚轻于行政处罚，显然与此背道而驰。

　　三是刑法对于食品安全类的犯罪处罚范围过窄，没有体现出预防为主的方针。我国刑法有关食品安全的犯罪更多地体现了传统刑法的色彩，而对食品安全的风险预防性却体现得不够，面临着一种对食品安全犯罪行为调控不力的危机。首先，我国刑法有关食品安全的犯罪行为绝大多数属于结果犯或具体危险犯，具有预防性的抽象危险犯并不多见。其次，食品安全法为了保障食品安全，对生产经营者规定了一系列的作为义务，但由于刑法有关食品安全的犯罪行为中，不作为型的犯罪很少，生产经营者即使不作为，且造成重大损害后果，也难以对其定罪判刑。再次，有关食品安全犯罪的预备行为难以入罪。 综上，食品安全法出台后，需要对刑法进行调整和完善，以形成食品安全法律责任体系的层级性、严密性和强力性，确保食品安全法律责任体系的无缝衔接，全方位构筑食品安全法律屏障。

　　应将食品安全法禁止的行为与刑法典相关条文联系起来 完善食品安全犯罪的刑事责任，关键在于如何将食品安全法禁止的行为与刑法典的相关条文联系起来。食品安全犯罪与传统犯罪不同，一旦发生就会造成巨大损害结果，对这类犯罪行为的规制，应当以预防为主，即只要行为可能造成损害危险，就应当对其进行刑事制裁。这种预防性的刑法制裁，其实也就是现在大陆法系国家比较流行的风险刑法理论或安全刑法理论所主张的内容。具体来说，主要包括以下几个方面:

　　一是在刑法分则第二章设专节规定违反食品安全标准罪，并增加相应的罪名。

　　食品安全犯罪不仅侵犯了社会主义市场经济秩序，更严重的是危害了公共安全。在司法实践中，一些食品安全犯罪，也恰恰是以以危险方法危害公共安全罪被定罪处罚的。如“三聚氰胺奶粉”事件中，被称为最大“元凶”的张玉军及其“下线”张彦章，就是被以危险方法危害公共安全罪分别判处死刑、无期徒刑的。根据食品安全法的规定，食品安全涉及食品生产经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品的安全管理、食品安全的监督管理等众多领域和环节，结合食品安全法第二十条、第二十七条等的规定，具体罪名应包括:非法生产、销售食品罪;生产、销售伪劣食品罪;生产、销售不符合卫生标准的食品罪;生产、销售有毒、有害食品罪;生产、销售不符合食品安全标准相关产品罪;违反食品安全标准管理罪;食品安全事故不报罪;出具虚假食品检验证明罪;食品安全监管失职罪等。

　　二是适当增加过失的食品安全犯罪。

　　我国刑法中有关食品安全的犯罪，如生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产、销售有毒、有害食品罪等，都需要行为人在主观上具有故意。行为人不履行食品安全法查证查货的注意义务而导致食品安全事故的，并不能根据这些罪名进行处罚。因为没有履行查证查货义务，只是一种应当注意而没有注意，与生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪的故意还是有相当差距，即应当注意而不注意还不能说明行为人在主观上具有故意，不管是对行为性质，还是对结果的故意。比较恰当的做法是放松对这些罪名在主观方面的要求，规定过失行为也能构成以上罪名。

　　三是适当增加不作为型的食品安全犯罪。

　　食品安全法对食品生产经营者规定了一系列的作为义务，其中比较重要的是生产经营者的查证查货义务、不安全食品的召回义务。对于生产经营者的查证查货义务，如果食品生产经营者违反这一义务而导致食品安全事故的，在生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪可由过失构成的情况下，仍然可通过生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪予以刑法规制，因为应当查证查货而不履行该义务的，实际可纳入生产、销售不符合卫生标准的食品或有毒、有害食品的过失范围之内。但对于生产经营者拒不召回不安全食品的行为，却很难通过目前的一些罪名进行有效规制。因为现代工业化的食品生产是一个比较复杂的过程，有时虽然食品生产者严格按照食品安全法的规定进行了生产，仍然难以避免可能出现一些危害人体健康的食品，尤其是食品添加剂的使用，有时很难在规定时间内对其危害性作出准确评估。即不安全食品的产生实际有两种可能性，一种是因为食品生产销售者的故意或过失行为所导致的，另一种是很难证明食品生产销售者在生产销售时具有故意或过失的行为导致的。对于因为后一种可能性所产生的不安全食品，即使将过失生产销售不符合卫生标准的食品、有毒有害食品的行为纳入刑法规制范围，也因为很难证明食品生产者在主观上具有故意或过失，而很难对其进行刑法规制。将生产经营者拒不召回不安全食品的行为予以犯罪化，除了可以促使食品生产销售者在发现不安全食品后积极防止、减少危害结果的发生外，还可以对一些后来发现所生产的食品具有危害性，但却难以证明生产者具有主观过错，而且也造成严重后果的行为进行刑法规制。

　　四是适当提高有些食品安全犯罪的法定刑，特别是要消除刑罚低于行政处罚的现象。对食品安全犯罪行为致人重伤、死亡或有其他严重后果的，均要设定处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的量刑幅度，并要全面提高罚金刑的金额，最低不能低于食品安全法所规定的罚款额度，以体现出刑罚是维护食品安全最严厉的法律制裁手段。 五是适当惩处一些食品安全犯罪的预备行为。风险刑法理论的核心是将刑法介入时间提前，扩大犯罪圈。这种刑法介入时间的提前，最主要的表现是对一些犯罪预备行为进行刑罚处罚。但对犯罪预备行为进行刑罚处罚存在一个主观的证明难题，即如何证明行为人具有犯罪之目的。因此，对于食品安全犯罪的预备行为是否应当进行刑法规制也存在类似疑问。但需要指出的是，并不是所有的生产销售不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的预备行为都难以证明其主观目的，有些食品之所以不符合食品安全标准或有毒有害，其主要原因在于生产者为降低生产成本而使用了变质或有毒有害的原料，或销售者为了牟取暴利而低价购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品，而且生产者或销售者购入这些原料或食品，除了用于生产不符合安全标准的食品或有毒有害食品，或用于销售外，别无其他用途，证明其犯罪目的还是比较容易的。因此，对于为了生产不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品而大量购入问题原料或为了销售而大量购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的行为，也应当予以刑罚处罚。

本文发表在2009年7月13日检察日报第三版观点栏目
(作者为黑龙江省鸡西市人民检察院检察长、法学博士)




青海省人大常委会


青海省预算外资金管理条例
青海省人大常委会


（1997年7月25日青海省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 1997年7月25日公布 1997年10月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了加强预算外资金管理，提高资金使用效益，促进国民经济发展，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称预算外资金，是指国家机关、事业单位、社会团体和具有行政管理职能的企业主管部门及政府委托的其他机构（以下简称部门和单位），为履行或代行政府职能，依据法律、法规和规章而收取、提取和安排使用的未纳入财政预算管理的各种财政性资金。其范围主要
包括：
（一）法律、法规和规章规定的行政事业性收费、基金和附加收入；
（二）国务院或省人民政府及其财政、物价部门共同审批的行政事业性收费；
（三）国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入；
（四）主管部门从所属单位集中的上缴资金；
（五）用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；
（六）其他未纳入财政管理的财政性资金。
社会保障基金暂按预算外资金管理制度进行管理，实行专款专用。
第三条 预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理，实行统一领导，分级管理和收支两条线的原则。
第四条 预算外资金的征收和提取必须依照法律、法规和规章所规定的项目、范围和标准执行，任何部门和单位不得擅自设立项目、扩大范围、提高标准。
第五条 预算外资金的会计制度和收支科目按财政部统一颁发的规定执行。

第二章 预算外资金项目的设立和审批
第六条 行政事业性收费实行中央和省两级审批制度。
第七条 省人民政府各部门、中央驻青各单位、省级以下各级人民政府和单位设立收费项目的，由省财政部门会同物价部门审批；确定和调整收费标准的，由省物价部门会同财政部门审批；重要的收费项目和标准制定及调整，须经省财政、物价部门共同审核后，报省人民政府或国务院
审批。
第八条 设立政府性基金，应以法律、法规和国家有关规定为依据，由省人民政府报财政部审批，重要的报国务院审批。

第三章 预算外资金的收支管理
第九条 预算外资金必须定期存入财政部门在银行开设的预算外资金专用帐户，实行财政专户储存。
存入财政专户的预算外资金按照国家规定计付利息。
第十条 有预算外资金收入的部门和单位经同级财政部门批准，应在指定银行开设一个预算外资金收入过渡性帐户。
部门和单位应将当月收取存入过渡性帐户中的预算外资金在下月的15日前足额缴入财政专户；逾期未缴入的，由银行从部门或单位的预算外资金收入过渡帐户中直接划入财政专户。
第十—条 收取预算外资金必须按规定办理收费许可证，并向社会公布收费项目和标准，亮证收费。
第十二条 收取预算外资金，必须使用财政部或省财政厅统一印制的收费票据。使用不符合规定票据收费的，被征收单位和个人有权拒付，也不得作为财务报销凭证。
第十三条 部门和单位必须按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并按时报送同级财政部门审核，对预算内拨款和预算外收入统一核算、统一管理。
第十四条 各级财政部门应严格审核部门和单位报送的预算外资金收支计划和单位财务收支计划，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后组织实施。
第十五条 各级财政部门应在审批部门和单位预算外资金收支决算后，编制本级预算外资金收支决算，报同级人民政府审批。
第十六条 部门和单位用存入财政专户的预算外资金时，应按国家规定编制用款计划，经同级财政部门核准后，合理安排使用。
第十七条 各级财政部门应当提供优质高效服务，简化手续，对符合规定用途的用款计划必须在10日内予以批复，并办理拨款手续，不得贻误财政专户储存的部门和单位使用资金。
开户银行应依据财政部门的拨款凭证，及时拨付资金，不得借故压票。
第十八条 部门和单位对预算外资金，必须由财务机构统一管理，开设统一帐户，不得帐外设帐，私设小金库，公款私存，不得隐瞒、转移、坐支和挪用。
第十九条 部门和单位用预算外资金进行自筹基本建设，必须报经同级财政部门审查批准；未经审查批准的，不得列入基本建设计划。
第二十条 部门和单位用预算外资金购买专控商品的，必须经同级财政部门审查后，按国家有关规定办理控购审批手续。
第二十—条 部门和单位用预算外资金发放工资、奖金、补贴、津贴和福利等，必须按财政部门核定的项目、范围和标准执行。
第二十二条 禁止用预算外资金搞房地产等计划外投资，从事股票、期货等交易活动以及各种形式的高消费。
第二十三条 省级财政部门在保证存款单位正常用款的前提下，可以有偿调剂使用财政专户储存的预算外间歇资金，支持生产和事业发展。
第二十四条 预算外资金结余，除专项资金按规定结转下年度使用外，县级以上人民政府可以根据特殊需要调用本级部分预算外资金，并报上—级人民政府和财政部门备案。

第四章 预算外资金的监督管理
第二十五条 县级以上人民政府应当加强对预算外资金管理工作的领导，每一年度定期向同级人民代表大会常务委员会报告有关预算外资金收支和管理的情况，并接受监督。
乡（镇）人民政府应当将预算外资金的年度收支计划和决算报乡（镇）人民代表大会审查和批准。
第二十六条 各级财政部门是预算外资金管理的职能部门，负责预算外资金的管理和监督，其主要职责是：
（一）贯彻实施有关预算外资金管理的法律、法规和规章；
（二）审核、汇总、编报预算外资金收支单位的预算外资金收支计划、执行情况和决算；
（三）监督检查预算外资金收支活动；
（四）依法查处违反预算外资金管理法律、法规的行为。
第二十七条 县级以上人民政府审计部门对本级各部门、各单位和下一级政府预算外资金的管理依法进行审计监督。
监察、物价等部门依照法律、法规赋予的职责，做好预算外资金的监督管理工作。
第二十八条 预算外资金收支单位主管部门的职责：
（一）制定本部门和所属单位的预算外资金具体管理办法；
（二）审核、汇总、编报本部门和所属单位的预算外资金收支计划和决算，报同级财政部门审批；
（三）管理并监督检查所属单位的预算外资金收支活动；
（四）按照职责分工，查处所属单位的预算外资金管理的违法行为，并向同级财政部门反映。

第五章 法律责任
第二十九条 违反本例条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门分别情况予以警告或者通报批评，并按下列规定予以处罚：
（一）未经财政部门批准，在银行开设预算外资金收入过渡帐户或未按规定将预算外资金缴入财政专户的，处以违法金额5一10％的罚款；
（二）擅自设立收费项目、调整收费标准和范围的，责令取消收费项目，纠正收费标准和范围，没收违法所得，并处以违法所得1一3倍的罚款；
（三）未按规定办理收费许可证或未使用财政部门统一印制的收费票据的，没收其违法所得，并处以违法金额10一20％的罚款。
第三十条 违反本条例规定、有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，追回资金，没收违法所得，并处以违法金额10一20％的罚款：
（一）擅自用预算外资金进行自筹基本建设、购买专控商品的；
（二）擅自用预算外资金发放工资、奖金、补贴、津贴和福利或不按财政部门核定的项目、范围和标准执行的；
（三）用预算外资金搞房地产等计划外投资，从事股票、期货等交易活动以及各种形式的高消费的；
（四）将预算外资金转交非财务机构管理，帐外设帐，私设小金库和公款私存的；
（五）隐瞒、转移、坐支、挪用预算外资金的。
第三十—条 部门和单位主管领导和直接责任人员违反本条例规定的，由县级以上人民政府财政部门对其处以500—1000元的罚款，情节严重的，建议有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十二条 财政部门和开户银行违反本条例规定，无正当理由拖延拨款、借故压票造成用款单位经济损失的，应当赔偿损失，并由上级主管部门或同级人民政府对直接责任人员处以500—1000元的罚款。
第三十三条 对预算外资金收支单位违反本条例的罚款，从财政核定的单位经费中支出；对个人的罚款，从个人收入中支付，不得由单位报销。
财政部门对违反本条例规定的部门和单位实施追回资金和没收违法所得时，可以根据情况抵扣其预算拨款。
第三十四条 财政、物价、审计等部门的工作人员，在预算外资金的管理和监督工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十五条 本条例实施中的具体应用问题由省人民政府财政部门负责解释。
第三十六条 本条例自1997年10月1日起施行。



1997年7月25日