安徽省池州市人民政府


关于印发《池州市林权流转管理暂行办法》的通知
(池政〔2004〕48号)

各县、区人民政府，九华山风景区管委会，开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：
现将《池州市林权流转管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。


二○○四年七月二十三日

池州市林权流转管理暂行办法

第一条 为了规范我市森林、林木所有权、使用权和林地使用权（以下统称林权）流转工作，维护林权所有者与使用者的合法权益，建立规范有序的流转机制，促进林业经营规模化、集约化，实现我市林业健康持续快速发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）等有关法律、政策规定，制定本办法。
第二条 凡是以转让、租赁、作价入股等方式将林权在当事人之间转移的行为均适用本办法。
第三条 林权流转应当遵循以下原则：
（一）坚持有利于“增量、增收、增效”的原则。林权流转应有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于林业生产经营者增加收入，有利于提高森林的生态效益、社会效益和经济效益。
（二）坚持自愿、有偿的原则。鼓励各种社会主体通过转让、租赁、抵押、拍卖等形式自愿、有偿参与林权流转，任何组织和个人不得强迫或者阻碍林权流转。
（三）坚持公开、公正、公平的原则。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律法规的规定，切实保证村民和林业生产经营者的知情权和参与权，尊重大多数群众的意愿，做到公开、公正、公平。
（四）坚持依法流转、按约经营的原则。林权流转受让方必须具有林业生产经营能力，应当依法按照林权流转合同约定进行森林资源的开发、利用和管护，不得以流转为名判卖青山。
（五）坚持稳定林权性质的原则。不得改变林地所有权性质，未经批准不得改变林地用途或将林地改为非林地，不得改变公益林性质。
（六）坚持可持续发展的原则。坚持促进林业发展和保护森林资源二者并重。在流转过程中，实行限额采伐制度，坚决防止乱砍滥伐。
第四条 下列林权可以依法流转：
（一）用材林、经济林、薪炭林等商品林的林木所有权、使用权；
（二）用材林、经济林、薪炭林等商品林的林地（含采伐迹地、火烧迹地）使用权；
（三）宜林荒山、荒地、荒滩的林地使用权。
第五条 下列林权不得流转：
（一）防护林和特种用途林等生态公益林；
（二）权属不清或存在争议的林权；
（三）未经依法办理林权登记取得林权证的林权。
第六条 林权流转可以采取以下形式：
（一）转让：指林权所有者将其享有的林权，在一定期限内全部或部分有偿转移给他人的行为。
（二）租赁：指林权所有者将其享有的林权，在一定期限内租赁给承租人，由承租人向出租人支付租金的行为。
（三）抵押：指林权所有者不转移林权的占有，将该林权作为债权的担保，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以该林权折价或者处置该林权的价款优先受偿并依法办理抵押登记的行为。
（四）出资：指林权所有者以其林权作价入股，或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的行为。
（五）法律、法规允许的其他流转方式。
第七条 国有林权的流转，必须进行森林资源资产评估，并按规定程序经有批准权限的县级以上人民政府林业主管部门批准后方可依法流转。
第八条 农村集体经济组织林权的流转，必须经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意，报乡镇人民政府批准；同等条件下本集体经济组织成员享有优先权；林权流转方案应张榜公布。有条件的都要通过招标、拍卖等公开竞价形式进行流转。
第九条 个人所有的林权流转，由其所有权人依法自主决定。
第十条 林权流转的双方当事人应当签订书面合同。流转合同除具备合同的一般条款外，还应包括以下条款：
（一）流转林地的名称、坐落位置、四至界限、面积、蓄积量；
（二）林权流转期限，流转期限不得超过林地使用期的剩余期限；
（三）流转林地的用途；
（四）流转费用及支付方式；
（五）明确更新还林主体；
（六）争议解决方式。
第十一条 因流转发生林权转移的，应当依法及时办理林权变更登记手续，以转让、租赁、出资入股的方式进行流转的，应当到林权登记机关办理变更登记，未经登记，林权流转无效。
第十二条 林权抵押的，流转双方应当到林权登记机关办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。
第十三条 以林权作为合作条件的，不办理林权变更登记，但需要到林权登记机关办理备案手续。
第十四条 办理林权流转变更登记手续应当具备以下条件：
（一）持有流转的森林、林木和林地的林权证；
（二）国有林权流转须持有林业主管部门同意流转的批准文件；集体林权流转须持有村民代表同意的意见和乡镇人民政府的批准文件；
（三）流转合同；
（四）按规定进行评估的森林资产评估报告。
第十五条 有以下情形之一的不予办理林权变更登记：
（一）林权流转时发生林权争议的；
（二）集体林权流转未经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意的；
（三）国有林权流转未经资产评估和上级主管部门批准同意的；
（四）世行贷款项目造林林权流转未明确还贷主体的；
（五）超过经营期限签订林权流转协议的。
第十六条 鼓励、保护林权合法流转，通过流转取得林权的单位和个人，只要不改变林地用途的，享有经营自主权，并允许继承和转让。
第十七条 林权流转后的林木采伐执行限额采伐制度。对2000年（含2000年）以后新造并达到一定规模的人工用材林，可实行年森林采伐限额和木材生产计划单列；对2000年（含2000年）以后在非林业用地上营造的用材林流转，依据受让者的申请，确保其采伐利用所需的森林采伐限额。无论用何种方式进行林权流转，采伐迹地必须及时更新，严防出现新的荒山。
第十八条 县、区应成立林权流转工作领导小组，创造条件组建森林资源资产评估机构，暂时无条件的可先由县林业规划调查队承担此项职能。
第十九条 林权流转收益归原林权所有者或使用者所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
（一）个人依法取得的流转收益全部归其个人所有；
（二）集体林权的流转收益归集体经济组织所有，主要用于归还林业贷款、集体林业生产、乡村公益事业和集体经济组织成员的利益分配；
（三）国有林权以转让或出租方式流转的，流转收益全部纳入育林基金管理，按照国家有关规定使用。以国有林权出资、入股所得利润按照国家关于国有企业利润分配的有关规定处置。
第二十条 违反本办法规定，受让方在林地使用过程中改变林地用途的，县级以上林业主管部门有权责令其限期纠正违法行为，拒不纠正的，按照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条予以处罚。
第二十一条 违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和本办法规定，应办理而未办理审批手续而发生的林权流转，或者骗取林权流转批准的，其流转行为无效，县级以上林业主管部门有权责令流转当事人恢复林权原状。
第二十二条 违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和本办法规定，应当办理林权变更登记而未办理的，受让方依据林权流转合同取得的林权不受法律保护。
第二十三条 国家工作人员有弄虚作假、违法审批流转或侵犯流转双方权益等违法违规行为的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法发布前已经发生的林权流转行为，凡不符合本办法规定的，应当按本办法的规定补办有关手续。
第二十五条 本办法应用中的具体问题，由市林业行政主管部门负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。



监狱工作必须贯彻落实“首要标准”

王能干


　　一、关于“首要标准”的来龙去脉

　　2008年6月16日，周永康同志在中央政法委专题研讨班上指出，要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准。（这是“首要标准”的第一次提出。）
　　在2008年9月16日至19日司法部举办的全国司法厅（局）长学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上，司法部党组书记、部长吴爱英同志强调，必须坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度，尤其着重指出要按照周永康同志关于“首要标准”的要求，贯彻落实到实际工作中去。（这是司法行政系统关于贯彻落实“首要标准”的首次表述。）
　　新华网北京９月17日电（记者崔清新），司法部部长吴爱英9月17日表示，司法部将把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监狱管理工作的首要标准，以最大限度减少社会不和谐因素。
　　在9月17日召开的司法部厅局长会议上，吴爱英说，要把教育改造罪犯和劳教人员的质量作为考核监狱劳教领导班子和主要负责人的重要指标，以预防和减少这些人员的重新违法犯罪率。吴爱英指出，监狱、劳教所一把手是教育改造工作的第一责任人，司法部准备建立健全教育改造工作激励机制，把工作实绩、教育改造成效与晋升、奖励表彰等结合起来，大力表彰、奖励对教育改造工作有突出贡献的干警。同时要加大经费投入，强化基础建设，为教育改造工作提供有力保障。
　　司法行政系统目前有34万多名监狱劳教人民警察，吴爱英指出，要通过优化这支队伍的人员和知识结构来降低重新违法犯罪率。司法部将调整对监狱劳教人民警察的培训计划，大力引进高层次专门人才，充实到各级监狱、劳教所，努力使这些地方的教育学、心理学专业人才达到一定比例。
　　为降低罪犯重新违法犯罪率，吴爱英指出，还要加强对罪犯劳教人员的分类教育和个别教育，最大限度地避免和减少罪犯劳教人员在监管场所的“交叉感染”，普及对罪犯劳教人员的心理健康教育，充分发挥心理矫治在消除违法犯罪心理、养成健康人格过程中的作用。
　　“降低重新违法犯罪率涉及到社会方方面面，是一项系统工程，需要社会各界共同关心、共同参与。”吴爱英说，要会同社会保障、公安、工商、民政等有关部门认真落实帮教安置措施，给刑释解教人员提供谋生的机会和平台，鼓励他们依法从业、创业，帮助解决他们的实际困难和问题，促使他们顺利融入社会。　
　　司法部党组副书记、副部长陈训秋指出，“把降低重新犯罪率纳入社会治安综合治理工作体系，作为平安建设的重要内容，形成工作合力，有效预防和减少重新犯罪。监狱系统在罪犯即将释放前要将其改造情况和重新犯罪的可能性通报相关部门。社区矫正和帮教安置机构要积极主动掌握情况，超前帮教。对重点人员要专人接送，做到‘无缝对接’，使他们踏入社会的第一时间不是被昔日的‘哥们’、‘姐们’接走，而是在我们的帮教安置网络关心帮助之下迈好新生的第一步。”（这是贯彻落实“首要标准”与社会治安综合治理相衔接的表述）

　　二、解读“首要标准”

　　“首要标准”提出来以后，立即在司法系统引起了高度关注。各级司法机关纷纷召开专题研讨会，认真学习“首要标准”的精神实质，深刻领会其内涵，并将“首要标准”理论作为2009年度的学习重点。笔者认为，“首要标准”理论虽然从字面上只有短短的几十个字，却包含着相当丰富的理论内涵。下面从“首要标准”的含义与任务来进行阐述。
　　1、“首要标准”的含义。
　　“首要标准”的字面含义，即要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，指的是衡量监管工作的好与坏的首要标准是刑释解教人员的重新违法犯罪率的高与低。刑释解教人员重新违法犯罪的比率越低，则说明监管工作做得越好，反之，则说明监管工作做得越差。如果从因果关系上来讲，监管质量是因，重新违法犯罪率则是果。另外，不要忽视“首要”二字。“首要”，即“主要”、“重要”的意思。“首要标准”，即“主要标准”、“重要标准”，但并非“唯一标准”。从逻辑角度来讲，刑释解教人员的重新违法犯罪率与监管质量之间是必要条件，而非充分必要条件。必要条件的意思是指，如果重新违法犯罪率很高，那么监管工作肯定做得不好；反之，监管工作做得很好，不一定必然导致重新违法犯罪率的下降；但是，监管工作做得很好，是导致重新违法犯罪率下降的必需条件。周永康同志关于“首要标准”的阐述，提出了衡量监管工作必须将刑释解教人员重新违法犯罪率高低作为主要标准的论断，开创了衡量监管工作由虚到实的重要转变，对于监管工作者，特别是广大监狱民警而言，是一个新的“方向标”，有着里程碑式的重要意义。
　　2、提出“首要标准”理论的主要任务。
　　提出“首要标准”理论，主要任务是解决居高不下的刑事犯罪率问题。刑事犯罪，包括初次犯罪以及重新犯罪。之所以要强调重新犯罪率的问题，是因为近几年来我国的重新犯罪率有上升的势头，如果不加以遏止，将会直接危害到改革开放的成果。建设和谐社会，使国民经济又好又快地发展，就必须将刑事犯罪率特别是重新犯罪率控制在一定的幅度内。周永康同志提出的“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”，比《监狱法》的立法宗旨即第一条所规定的“正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪”更显得具体，也容易理解和执行，正是基于此，笔者认为，“首要标准”的主要任务剑指重新犯罪率，重新犯罪率降低了，足以证明监管质量提高了。虽然影响重新犯罪率的因素有很多，但不可否认，刑释解教人员在监管期间所接受的教育与改造，对其在重新违法犯罪的问题上，必然有一定的选择性作用。那种认为刑释解教人员是否会重新违法犯罪属于社会因素与个人因素的共同影响，从而与监管单位没有必然联系的观点是片面的。“首要标准”理论的出台，从观念上澄清了监管工作与刑释解教人员重新违法犯罪率之间没有必要联系的误区，也抑制了泛泛而谈监管改造质量的现象。在“首要标准”理论之下，监管单位不仅仅要关注监管期间的安全问题，重视对监管人员的教育与改造，更要将他们离开监管单位之后的行为与表现纳入到监管工作的考核范围上来。

　　三、各地学习贯彻“首要标准”理论的活动

　　“首要标准”理论出台以后，各地相继展开了学习活动，现列举之：
　　1、2008年11月6日至7日，安徽省司法厅党委书记、厅长孙建新在安徽省监狱管理局局长程传水等陪同下，赴白湖片监狱单位开展贯彻首要标准、提高罪犯改造质量专题调研。来自白湖分局、庐江监狱、青山监狱、罪犯培训中心分监区、监区、科室负责人和监狱领导40多人就如何贯彻首要标准、提高罪犯改造质量这一主题，进行了广泛深入的座谈交流。
　　2、 2008年11月14日，浙江省监狱学会召开“首要标准”专题讨论会。浙江省司法厅副厅长、浙江省监狱学会会长葛炳瑶指出，各级监狱机关要以科学发展观为统领，自觉服从服务于“首要标准”，审时度势，大胆有为，进一步深化监狱体制改革，努力实现监狱工作又好又快发展。
　　3、2008年12月4日，广西壮族自治区司法行政系统在融安县召开强基层暨落实“首要标准”现场会议。
　　4、2008年12月27日，甘肃省监狱教育改造工作会议在宁卧庄召开。甘肃省委常委、省委政法委书记罗笑虎指出，“甘肃省司法厅并监狱管理局要认真传达学习，研究具体措施，抓好工作落实，努力在坚持‘首要标准’、创新工作方法、提高服刑人员改造质量上有新的突破和成效。”
　　5、2008年12月，江苏省盐城监狱以科学发展观为指导，认真贯彻江苏省教育改造会议精神，推出了六项举措落实“首要标准”，进一步加强教育改造工作。
　　6、2008年12月，浙江省宁波市望春监狱开展“首要标准”学习讨论活动，深入贯彻周永康同志在中央政法委专题研讨班上的重要讲话和全国、全省监狱教育改造工作会议精神，坚持“把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”。
　　7、2009年1月13日，上海未成年犯管教所举行了“贯彻首要标准，展望2009”的大型帮教日活动。
8、自2009年1月15日起，江西省司法厅在全省监狱劳教系统开展一项历时1年、主题为“贯彻首要标准、规范执法行为、提高教育改造质量”的专题活动。

　　四、监狱工作如何贯彻落实“首要标准”理论

　　通过上述列举的各地学习贯彻“首要标准”理论的活动可以看出，司法行政系统特别是监狱系统对“首要标准”理论的贯彻落实是非常重视的，也采取了许多强有力的实际措施。笔者认为，“首要标准”理论，作为指导监狱工作改革与发展的理论，需要在实践中得到验证，也需要在实践中得到升华，特别是降低重新犯罪率和监管质量之间的辩证关系，更需要得到进一步的论证。为了不使“首要标准”理论在实践中走样从而成为一个空洞的理论，需要注意以下三个方面的问题：
　　1、重新犯罪率绝不仅仅是一个简单数字，不要为了片面追求重新犯罪率的下降而在数字上做文章。重新犯罪现象是一个世界级的难题，仅凭监狱的力量要扭转这一现象是行不通的。“首要标准”理论的提出，最大的贡献就是认识到了监管工作与重新犯罪之间的联动关系，该理论并没有一味地将重新犯罪现象归咎于监管机关，中央政法机关也没有就重新犯罪率划定一个杠杠。用吴爱英部长的话来说，“降低重新违法犯罪率涉及到社会方方面面，是一项系统工程，需要社会各界共同关心、共同参与。”因此，监狱工作一方面要意识到“首要标准”理论的重要性，处处遵循“首要标准”理论行事，另一方面也不能过分关注重新犯罪率的高低，唯“重新犯罪率”是图。对于即将刑满释放的犯罪人员，要做好与社会的对接工作，让社会接纳与认可他们。监管改造工作既要考虑到监狱的安全与秩序，也要考虑到改造罪犯的根本目的是让他们顺利回归社会。
　　2、重新犯罪率不是衡量监管工作的唯一标准。前文分析过，“首要标准”不是唯一标准，衡量监管工作的标准还有很多。如狱内改造秩序、监管安全、罪犯脱逃率、社会对监狱的评价等都可以成为衡量监管工作的标准。司法部正在采取多种措施，优化监狱人民警察队伍的人员和知识结构，大力引进高层次专门人才，强化教育改造工作，以降低刑释人员的重新犯罪率。因此，监狱人民警察依据“首要标准”理论自我加压，适度给监管工作提出更高的要求是有必要的，同时还应当充分发挥监狱人民警察的主观能动性，让广大民警出谋划策，采取各种有效措施来提高教育改造质量。教育改造质量提高了，刑释人员的重新犯罪率自然就会降低了。
　　3、监狱的改革与发展还有许多工作要做，重视刑释人员的重新犯罪率，需要在源头上下功夫，即大力做好监狱本职的监管改造工作。按照《监狱法》的要求，正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，是监狱的三大职能。这三大职能并非单一分割开来的，而是一个统一的有机整体。其中，“正确执行刑罚”是监狱最基本的职能，在当前的形势下，监狱都能做到正确的依法对罪犯执行刑罚。“惩罚和改造罪犯”是监狱最重要的职能，监狱应当根据法律做好这项工作。只有做好了惩罚与改造罪犯工作，才能认为监狱在监管工作上是尽职尽责的。“预防和减少犯罪”是全社会和监狱都应当具有的职能。对于监狱而言，通过对罪犯执行刑罚，惩罚和改造罪犯，本身就可以有效地预防和减少犯罪现象。但是，降低重新犯罪率，则是全社会对监狱及至其他监管机关赋予的新的职能和挑战。监狱对于刑释人员没有监管的法律义务，但是对于他们之前在监管期间的教育则负有不可推卸的责任。将重新犯罪率的高低与衡量监管工作联系起来，则是将降低重新犯罪率的责任时间予以了前置。不仅全社会对他们重新犯罪的行为负有责任，监管单位也应当负有一定的责任。因此，根据“首要标准”理论，监狱在监管改造工作中，应当将如何降低刑释人员重新犯罪率这一问题通盘考虑，在对罪犯的施教过程中，结合他们将来出狱后可能遇到的各种困境，提前找出解决问题的办法。
　　总之，降低重新犯罪率，并非一朝一夕的事情。监狱工作贯彻落实“首要标准”理论，既是当前监狱工作迫切需要思考的问题，也是今后相当长的一段时间要引起重视的事情。


王能干（xbgx@163.com　　QQ：28532012）