剖析公安机关插手经济纠纷问题

公安机关插手经济纠纷现象由来已久，屡禁不绝，早已成为公安执法办案中难以克服的痼疾，严重损害人民警察的形象和声誉，社会影响十分恶劣，是产生超期羁押等违法行为的重要起因，极易铸成无可挽回的巨大经济损失和严重的侵犯人权事件，有的甚至引发一些不安定因素。许多历史遗留的插手经济纠纷案件形成的巨额经济赔偿问题尚未解决，新的插手经济纠纷案件仍在产生并酿成新的社会矛盾。要纠正这种不正之风，必须深刻剖析公安机关插手经济纠纷问题产生的根源，探索矫治对策。
一、公安机关插手经济纠纷问题的产生根源
插手经济纠纷，表现为公安机关以承办经济犯罪案件为名，出于追求经济利益或其他不正当利益的目的，故意对经济纠纷按照经济犯罪予以立案侦查，查封扣押纠纷争议的财产，利用侦查手段追缴当事人所欠债款，甚至对经济纠纷当事人采取限制人身自由的强制措施；还包括因认识失误错误立案，对正常经济活动进行干扰。具体可以分为以下两种形式。
1、经济利益驱动主动插手经济纠纷
在法制不健全的年代，公安机关承办经济犯罪案件可按照惯例扣下相当比例的所收缴赃款作为“办案提成”，“以收代侦”和“退款放人”现象比较普遍，经济犯罪侦查部门的权力和经济效益大得惊人。在执法环境日益规范的今天，承办经济犯罪案件变相获得被害单位好处的办案创收现象并未根绝，至少在办理经济犯罪案件过程中，经济犯罪侦查部门会在办案费用上大大得益于报案单位的经济支持，远远超过刑事犯罪侦查部门的有限经费。有的办案人甚至在发现难以认定经济犯罪时舍不得撤消案件，受经济利益驱动仍千方百计收集有罪证据以图将案件最终符合犯罪条件诉出去。与此不同，刑事犯罪侦查部门对于所立的杀人等严重刑事案件，一旦发现有非正常死亡等无罪方面的证据，首先考虑的就是尽快撤案，担心留恋于刑事犯罪案件深挖细查仍破不了案而影响破案率，经济犯罪案件与刑事犯罪案件的处理态度不同不能不承认有经济因素作怪。
有的经济犯罪侦查单位立案侦查后并不急于抓紧收集证据确定案件的真实性质而是热衷于追缴所谓的赃款赃物，在案件尚未得到相应证据佐证或得到检、法机关依法定程序认可就急于返赃。在案件诉不出去时拒不撤消案件，或勉强撤消案件后迟迟不承认错误，不向被无辜立案侦查对象返还钱财，有的被害人申诉上访多年也未得到退赔。经济犯罪案件纠正难，退还错误追缴的钱财更难，主要原因不在于公安机关无权将错返的钱财再追回来，而在于办案单位和侦查员不愿将已得到的经济实惠再吐出来。公安机关利用侦查追缴扣押权力已强行改变了经济纠纷双方对财产的原始占有状态，办案单位和侦查员已得到了报案者的经济赞助，或是在提前返赃时已扣下了一定比例的办案提成费用，已不可能简单地将财产占有状态恢复原状。因长期被人为抵制难以纠正，公安机关利用强权干预经济纠纷形成的企业停业破产及银行利息等直接与间接经济损失随着时间的推移越来越大，向被害人返款和赔偿也越来越难。
非常可观的办案效益甚至造成有的警察铤而走险，为攫取办案提成不惜担当职业讨债人，利用公安职权搞创收，故意干预经济活动，随意插手经济纠纷，人为制造经济犯罪案件。如有的公安机关把明显是经济合同纠纷或债务纠纷的案件，立为诈骗案件，为一方当事人追款讨债，不办理法律手续，随意冻结、划拨另一方当事人在银行的款项；有的借口被扣缴财产者确实在经济往来中欠对方钱款而拒绝承认插手经济纠纷，拒不返还被扣缴的财产；有的借口经“返赃”收受财产的企业已破产或当事人已去世，拒绝从公安机关支付赔偿款；有的为逃避法律责任，对追缴的“赃款赃物”让获益企业出具收据，公安机关操纵双方的钱财转移却始终不留下任何文书凭证；有的发现插手经济纠纷无法收场，就与报案者和法院私下沟通，由法院把查封扣押的财产直接从公安机关划走，继续维持因非法插手经济纠纷形成的不正常财产占有状态；有的千方百计给被扣押财产者寻找可予以处罚的劣迹，紧紧抓住把柄以堵住其申请赔偿和申诉上访之路；有的强调案件即使不符合立案条件，也仅仅是“事实不清、证据不足”，长期列为在侦案件以逃避错案赔偿责任；有的办案人在羁押当事人期间并不积极侦查案件，而是故意长时间不结案，恶意运用公安权力，企图通过限制当事人人身自由施加压力，采取类似绑架人质的手段达到为报案人索要欠款的目的。
插手经济纠纷有时还与地方保护有关，有的公安机关从狭隘的局部利益出发，违反公安机关办案权限和案件管辖规定，越权办案，违法抓人，为本地企业追款讨债。基于保护地方经济的需要，有的公安机关到异地办案，不与当地公安机关联系，暗自行动，强行抓人，甚至有的法律手续不完备，不向当事人出示任何证件，非法扣押、查封、冻结案件当事人的合法财产，违法处理所扣押、查封、冻结的财物，超期羁押犯罪嫌疑人，非法收受案件当事人的财物等。有的债权已过诉讼时效，地方政府进行行政干预，动用本地警方介入债务纠纷，胁迫对方签订还款协议，以续上诉讼时效。被立案的犯罪嫌疑人，随时有被限制人身自由的危险，在此情形下“自愿”达成的还款协议，内容大都不公平，运费、损耗、利润、利息等基本得不到保护。
2、主观认识失误被动插手经济纠纷
许多经济纠纷当事人认为遭遇生意对方欠债不还，最便捷有效的讨债方式就是借助公安机关的权力逼迫对方还账。他们故意夸大欠债事实歪曲债务性质甚至虚构票据账目证据使公安机关相信发生了经济犯罪，诱导公安机关干涉经济纠纷，以经济犯罪案由入手变相追讨债务，迫使对方当事人处于不平等的被立案侦查进行刑事责任追究地位而达成所谓还款协议。借助公安力量讨债，远比通过诉讼程序二审终审才能生效的做法快捷，又不担心经过法院审判胜诉后执行难问题。一些有污点的欠账人，担心公安机关的介入发现其他违法问题，对其施加公安压力迫其还债一般来说是比较容易的。报案人明知公安机关对经济纠纷无权处理，因自感心虚而在期望依赖公安权力非法满足讨债要求时，一般愿意付出更多的办案费用或留下更大比例的办案提成，往往积极主动向侦查机关捐赠钱物，以此加大对经济犯罪侦查人员的诱惑。
经济纠纷应由有关企事业单位行政主管部门、仲裁机构和人民法院依法处理，公安机关无权介入经济纠纷案件，但有的侦查员对此并无确切认识。俗话说，无商不奸，市场经济竞争环境中的经济活动，难免出现不诚信行为。有许多警察自以为有权掌管一切不公平之事，即便是经济活动中的违反诚信原则的民事欺诈行为，也有权过问和处理。有的从警多年已形成警察就是管人者思维定势的同志，对自己作为国家专政机器执行者的身份角色定位过高，对经济争议案件进行审核时常常超越公安机关只负责构成犯罪的少数案件的有限权力，对经济活动中的民事违法行为也经常动用公安权力予以惩治，甚至对人民法院民事审判后已做出生效判决的纯粹经济纠纷案件也敢于原封不动拿过来以经济犯罪再立案侦查一番。
公安机关插手经济纠纷后，由于公安特权的介入，不仅使得纠纷的解决形势错综复杂，而且因为刑事案件与民事案件对当事人赋予的申辩权限截然不同，被迫卷进刑事案件侦查程序的经济纠纷当事人在公安强权之下，常常最终面临被追究刑事责任的危险。经济纠纷如通过民事审判程序来查明确认，必然依据“谁主张谁举证”的原则，由主张赔付权利者负举证的责任，经开庭审理质证，争议双方在地位平等的基础上进行透彻申辩，最终由经济审判机关公平裁判。如果经济纠纷被人为拉入刑事犯罪侦查程序，公安机关不是审判机关，侦查员不必依据“谁主张谁举证”的原则给予争议双方质证权，更不可能要求双方在平等的基础上发表主张，反之却以限制一方的人身自由为前提使双方处于不平等地位。就同一个经济纠纷事实而言，是通过民事审判程序还是通过刑事侦查程序来查明，其程序、原则、标准等条件都是不同的，处理结论也极有可能截然相反。公安机关侦查员必须警惕在经济犯罪案件的侦查过程中，由于公安权力对经济争议当事双方打击与保护的作用力方向相反，自然会形成有罪证据偏多的情形。民事审判程序中的证据之间如果相互矛盾而无法查明事实，审判员可以驳回原告的起诉，或依据证据规则分配举证责任，由举证不能的一方承担不利结果。在刑事侦查程序中出现证据不足犯罪事实无法认定情况后，如公安机关不能理智地依据“无罪推定”和“疑罪从无”原则撤销案件，必然堕入插手经济纠纷的泥潭。
在司法实践中，将合同纠纷认定为刑事诈骗、将所有权纠纷认定为刑事侵占，这是公安机关非法越权干预经济纠纷时常采取的两种主要办案形式。有分析表明，在刑法规定合同诈骗罪和侵占罪后，公安机关立案侦查的这两类犯罪案件，在排除了故意插手经济纠纷因素后，最终被法院判决无罪的比例仍比较高。客观原因是合同诈骗与合同纠纷、侵占犯罪与所有权纠纷的界限很难区分，立案标准难以掌握，取证难、查处难。主观原因是侦查员对经济犯罪的理解往往带有警察的职业思维习惯，对可疑事实和证据的分析断定均倾向于有罪，不能以平常心态和公平观念进行衡量，因而与法官的最终判决不相一致。
因对政策、法律理解不清和主观能力问题而插手经济纠纷的，若在发现错误立案后及时自行纠正，可避免产生更严重的后果，但办案人必须引以为戒，吸取教训。一般说，只要公安机关介入经济纠纷就会干扰正常的经济活动，造成一定的不良影响和损失。民事审判中根据证据认定事实的程序有严格的标准和限定，在刑事侦查中根据证据认定事实的程序却没有相应严格的标准和限定。公安机关在办理经济犯罪案件时，存在着可能滥用职权、非法认定事实的巨大自由裁量空间，由此必须强化法律素质和业务本领锻炼，提高辨别经济纠纷与经济犯罪的办案能力，增强判断处置的准确性。
二、公安机关插手经济纠纷问题的根治对策
公安机关插手经济纠纷问题早已引起各级权力部门重视，公安部三令五申强调严禁插手经济纠纷。严肃要求公安机关不得随意超越职权范围，以查处诈骗罪为名，干预经济纠纷，替当事人追索欠款，从中提成牟利。禁止以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。中央政法委指出，要把制止插手经济纠纷的问题，提高到反对腐败，维护党和政府形象，密切党和群众联系的高度来认识。 笔者认为，强化插手经济纠纷问题的根治工作应从以下几方面入手。
1、对插手经济纠纷行为应该准确辨别
由于市场经济高度发达而形成的市场经济领域内的制造、销售假冒伪劣商品、非法经营、偷税漏税等经济犯罪必然增多，修改后的刑法规定了许多新罪名，涉假、涉税、职务侵占等大量案件的侦查权新交给了公安机关。新型经济犯罪案件情况均非常复杂，有的是专业型、智能型犯罪；有的是一般经济违法行为因“数额较大”、“后果严重”或具有“严重情节”等升格为经济犯罪的；有些经济案件相关人员拒不作证，账目、销售额、经营额及非法获利数额难以查清；有些经济犯罪的法律条文规定得过于原则和抽象，对于法条中的数额、后果及情节等法律没有具体的规定，案件定罪标准不好掌握；有些经济犯罪案件和民事纠纷案件交织在一起，办案人分清经济纠纷与经济犯罪难度加大。
经济犯罪侦查部门必须充分认识所承担职责的重要性和办案工作的艰巨性，提高办案人的法律素质，不仅要熟练地掌握《刑法》，还要学习掌握与市场经济相关的法律法规和司法解释，熟悉经济管理知识，掌握查阅分析企业账目等侦查技巧，提高办理疑难经济犯罪案件的水平，真正实现打击破坏市场秩序的经济犯罪同时避免插手经济纠纷。 如，每一位经济犯罪侦查员都要清楚了解合同诈骗与经济合同纠纷的区别。合同诈骗是指以非法占有为目的，在签订、履行合同中，虚构事实或隐瞒真像，骗取对方当事人财物，数额较大的行为。表现形式包括，以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的；以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的；没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的；收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的。经济合同纠纷是指行为人有履行或基本履行合同的诚意，只是由于某种原因而未能完全履行合同，或者在履行合同中，一方有意违反合同的某项条款，使合同另一方遭受损失，从而引起双方对合同约定的权利和义务发生争议。区分两者的关键在于查明行为人有无履行合同的诚意，有无通过欺骗方法签订合同以图非法占有对方财物的目的。要注意分析行为人有无履行合同的实际能力和担保，有无采取欺骗手段，有无履行合同的实际行动，违约后有无承担违约责任的表示或行动。
2、对插手经济纠纷行为必须严厉惩戒
公安机关插手经济纠纷问题不解决，势必削弱公安能力，严重影响执政党的执政能力，成为市场经济发展大潮里的绊脚石。插手经济纠纷行为与公安机关“立法为公，执法为民”的宗旨完全相背，其行为本身就是一种极其严重的警察腐败，办案者滥用警察权力，漠视甚至侵犯公民和企业的合法权益，是必须依法严厉惩处坚决根除的社会毒瘤。
要从立案权力互相牵制和违法办案责任追究各方面堵住插手经济纠纷行为产生的渠道，特别是要有胆识和魄力坚决清除为公安机关自身解决经费紧张问题而“为公”插手经济纠纷的单位违法违纪问题。
公安机关是国家的司法机关，如在承办案件时接受具有利害关系的企业和个人的捐助和馈赠，就会对以后执法活动中的公正性造成潜在影响，有可能对提供赞助者的违法行为高抬贵手，难以秉公执法。在案件未由法院生效判决确认前就接受捐赠，属于变相为案件定调，有可能影响到法院对案件的公正审判。办理经济案件时接受捐赠还可能使公安机关形成执法偏爱，热衷于侦破那些有“感谢”、有“好处”、有“表示”的案件，破了案，社会反响好，自己也得利。对没“好处”、没“油水”的案件，故意推诿拖拉，消极怠工，这势必会导致公安机关侦查破案的“驱利”倾向，导致办案“向钱看”。 公安机关行使国家职权介入经济纠纷帮助企业追回损失而接受其捐赠，不利于社会利益的平衡，不符合建设和谐社会的要求，是加强公安机关能力建设的大忌。
综观《国家赔偿法》颁布后进行错案纠正依法赔偿的办案实践，公安机关真正纳入赔偿程序的插手经济纠纷案件非常少，而对错案责任人进行责任追究和经济追偿的更少，错误办理经济犯罪案件与错误办理刑事犯罪案件在社会上造成的反响和引起公安决策者的重视程度都有很大差距。插手经济纠纷行为屡禁不绝，不能不承认与责任追究未真正落实有关。有的插手经济纠纷案件造成被害人巨额经济损失，将扣押财产错返给纠纷另一方无法追回，长年超期羁押的当事人最终被法院宣判无罪，无论后果多么严重都对承办人及其主管领导任职和升迁毫无影响。对错案办案人不予任何处理实质上就是放纵类似行为继续发生，在执法者自身理性素养和法律意识尚不能约束其不涉足违法违纪领域时，更不可能幻想其自我感悟自责不再危害他人，只能即希望于组织施与的严厉而痛苦的外部惩戒刺激来进行行为修正和经济弥补。
3、对插手经济纠纷行为可以依法诉讼
司法实践中经常出现公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为难以区分问题，有的公安机关以履行刑事诉讼职责为名，实际上在实施插手经济纠纷的行政行为，故意滥用两种不同性质的职权，人为地模糊其行为属性，而《行政诉讼法》却无法干预，使得插手经济纠纷行为不能经过人民法院对行政诉讼案件的审理得以纠正，在体制上为公安机关逃避司法审查提供了可能，被插手经济纠纷的企业和个人寻求司法救济的渠道很难畅通。如果法院仅从程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关在形式上借刑事强制措施之名而实际上即在实体上实施越权或滥用职权插手经济纠纷的行政行为，公安机关完全可能利用合法的程序规避实体问题。
有许多侦查人员认为，一旦刑事立案，法院就不应受理由此提起的所谓行政诉讼。认为根据《刑事诉讼法》规定，公安机关发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查，如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪以及公安机关在立案后实施的是不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进行监督或由《国家赔偿法》来调整。对公安机关的刑事立案及侦查已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介入。
实际上，公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真实性确实存在着可受怀疑的一面。立案随意性有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法院对其具体行政行为的审查，仅凭公安机关的刑事立案，不足以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公安机关滥用职权的具体行政行为。在遵循行政审判不审查公安刑事侦查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，则及时再对其合法性进行审查，也体现了对行政诉权的保护。如被诉行政行为认定事实证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依法判决撤销该行为、要么判决被告重新做出具体行政行为，如被诉行为对原告合法权益造成损害的，还可判决公安机关做出相应赔偿。
根据我国现有法律规定，公安机关办理诈骗等经济案件不存在行政执法的性质，只有符合刑事侦查行为的条件，才能排除插手经济纠纷。法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料，判断是否能据此推定某公民或单位已涉嫌犯罪以及应对其进一步采取强制措施，如果法院在审查中发现其行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。
4、对插手经济纠纷行为实行立案监督
刑事诉讼法只规定了检察机关对公安机关应当立案而不立案的监督，没有明确对不应当立案而立案的监督权限，刑事案件立案后，侦查机关可以自行对犯罪嫌疑人采取逮捕以外的所有强制性侦查措施，而无需任何司法审查程序。插手经济纠纷非法立案这类问题不能及时被监督机关发现和有效纠正，检察机关对公安机关的职权制约受到限制，在监督范围上存在严重缺陷。
立案作为刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段，是开展刑事侦查的前提，其内容包括受案、审查、决定立案或者不立案等具体的诉讼行为。立案后对犯罪嫌疑人进行刑事调查，随后很可能采取强制性侦查措施对被立案者的人身、财产等权利进行限制、剥夺。如果不将立案纳入法律监督范围，等于认可公安机关自行处置经济犯罪案件，避免插手经济纠纷只能指望公安机关提高自身认识加强自律。只有从立案这一诉讼的源头上把住法律关口，才能实现对当事人基本人权的有效保护，多渠道及时发现和有效纠正公安机关插手经济纠纷问题，规范公安立案活动，保障整个刑事侦查活动依法进行。
应修改刑事诉讼法，增加规定“人民检察院认为公安机关对不应当立案侦查的案件而立案侦查的，应当要求公安机关说明立案的理由，公安机关应当做出说明。人民检察院认为公安机关说明的立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件，公安机关接到通知后应当撤销案件，公安机关不予撤销的，人民检察院可以直接做出撤销案件的决定，公安机关应当执行。”此举可以在一定程度上促使公安机关尽早取消对经济纠纷当事人财产的扣押追缴，及时释放嫌疑人，减少损失。对公安机关的所有立案情况检察机关均应有知情权，可通过与公安机关联网并从网上查阅、调取卷宗等有效的手段掌握其受案和立案情况，增强公安机关的受案、立案透明度，利于检察机关获取更多的案件线索和进行有效的监督，同时也可杜绝随意立案的现象发生。
作者简介：张军，1985年毕业于吉林大学法学院，2003年毕业于美国加州州立大学洛山矶分校，刑法硕士。北京市明诚律师事务所合伙人，律师，原大连市公安局法制处副处长。
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